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以行政效率助推經(jīng)濟效率——簡評《財政企函〔2020〕1號》

2020-02-14 來源：PPP知乎 作者：黃曉鋒、何俊杰

一

加快PPP項目推進

為充分發(fā)揮PPP項目在應(yīng)對疫情造成負面經(jīng)濟影響的積極作用，《通知》對PPP項目的推進和管理提出了兩個要求：加快推進、持續(xù)推進。
“二、加快項目入庫進度，切實發(fā)揮PPP項目補短板、穩(wěn)投資作用。加強全國PPP綜合信息平臺與國家重大發(fā)展規(guī)劃、各類專項規(guī)劃的銜接，鼓勵有意愿采用PPP模式的項目及時納入管理庫，提前部署、提前準(zhǔn)備、提前開發(fā)，通過夯實基礎(chǔ)管理工作，縮短項目落地開工建設(shè)周期，有效發(fā)揮積極財政政策在逆周期調(diào)節(jié)中的作用。”
加快推進PPP項目的措施分為以下三部分：
1）項目前期推進。通過加強PPP信息平臺與各類規(guī)劃的銜接，加快推進潛在項目及時納入管理庫；
2）項目入庫推進。加快項目入庫進度，縮短入庫周期；
3）項目開工推進。已入庫的PPP項目應(yīng)做到提前部署、提前準(zhǔn)備、提前開發(fā)，通過夯實基礎(chǔ)管理工作，縮短項目落地開工建設(shè)周期。
措施1強調(diào)了財政系統(tǒng)應(yīng)發(fā)揮主動性，積極與各類規(guī)劃對接甄選合適的項目采用PPP模式。而各類規(guī)劃的實施主管部門則可與財政部門積極對接，充分論證項目采用PPP模式實施的必要性和可行性，爭取通過PPP模式快速推進項目實施落地，吸引社會資本投資并節(jié)省財政支出。
措施2縮短了入庫審批周期。目前各級財政主管部門掌握了PPP項目入庫的審批權(quán)限，通過簡化審批流程、提高行政效率等措施可加快項目入庫進度，縮短入庫周期，使得合規(guī)的PPP項目能更快進入后續(xù)招標(biāo)、建設(shè)、運行等流程。
措施3則是大力推進已入庫的項目盡快進入落地開工建設(shè)階段，通過縮短落地開工周期，加快項目投產(chǎn)對社會經(jīng)濟的促進作用。
上述3個措施針對PPP項目生命周期各階段分別發(fā)力，其目的在于通過加快推進PPP項目入庫落地，使得項目能更快建成并服務(wù)公眾，同時也進一步通過項目推進社會經(jīng)濟發(fā)展，充分發(fā)揮PPP項目對逆周期經(jīng)濟調(diào)節(jié)的作用，體現(xiàn)了財政部門以行政效率助推經(jīng)濟效率的決心和擔(dān)當(dāng)。
預(yù)計政策的執(zhí)行將會對正在進行入庫審批和已入庫的項目產(chǎn)生較大正面影響，政府實施機構(gòu)和社會資本也可提前做好準(zhǔn)備，與財政部門配合加快PPP項目的落地開工。
“三、發(fā)揮儲備清單作用，加快建立項目協(xié)同滾動開發(fā)機制。按照“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革要求，探索建立部門間項目立項、識別、開發(fā)協(xié)調(diào)合作機制，充分利用全國PPP綜合信息平臺在線收集披露功能，擴大項目儲備，提高信息對稱度，加快形成儲備一批、開發(fā)一批、落地一批的良性可持續(xù)發(fā)展局面。”
除了加快推進已有項目的入庫落地外，《通知》還提出要建立項目協(xié)同滾動開發(fā)機制，保障PPP項目的可持續(xù)發(fā)展。具體措施為探索建立部門間項目立項、識別、開發(fā)協(xié)調(diào)合作機制，擴大平臺項目儲備能力，縮短PPP項目的周轉(zhuǎn)周期。
為保障平臺PPP項目的快速周轉(zhuǎn)，儲備清單將發(fā)揮更重要的作用，各地政府及社會資本都應(yīng)更加關(guān)注儲備清單內(nèi)的潛在PPP項目，及時開展相關(guān)決策論證，通過PPP模式加快項目落地。

二

重點領(lǐng)域?qū)?/p>

《通知》對當(dāng)前的PPP項目政策導(dǎo)向表述有二，分別是：
“四、抓好統(tǒng)籌平衡，突出重點、精準(zhǔn)發(fā)力。財承空間要向重點項目傾斜，充分發(fā)揮財政資源的引導(dǎo)撬動作用，有效調(diào)動政府和市場兩種資源。要保障醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、生態(tài)環(huán)保和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等基礎(chǔ)保障性強、外溢性好、社會資本參與性高的項目優(yōu)先入庫。”
原文強調(diào)要“充分發(fā)揮財政資源的引導(dǎo)撬動作用”，在項目實際操作中就是指通過適當(dāng)?shù)呢斦a貼增加項目對社會資本的吸引力，具體指的就是PPP項目回報機制中的政府付費和可行性缺口補助。根據(jù)《全國PPP綜合信息平臺項目管理庫 2019年11月報》，涉及政府付費或可行性缺口補助的入庫項目數(shù)量和投資額占比高達93.3%和90.3%，充分體現(xiàn)了財政資源對吸引社會資本投資的重要意義。然而，根據(jù)《財政部關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（以下簡稱10號文），財政部為PPP財政支出劃定了明確的紅線，包括：
1）每一年度本級全部PPP項目支出責(zé)任不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%。
2）新簽約項目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項目運營補貼支出。
3）財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目。
上述規(guī)定大大制約了地方財政在PPP項目上的支出空間，再加上近年來PPP項目的大量推進，地方財政空間逐漸捉襟見肘，剩余的財政資源則愈顯珍貴。
在該背景下，《通知》要求財承空間要向重點項目傾斜，同時要保障醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、生態(tài)環(huán)保和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等項目（以下簡稱重點領(lǐng)域）優(yōu)先入庫。值得關(guān)注的是，與10號文相比，《通知》對重點領(lǐng)域的劃分作出了調(diào)整，由“基礎(chǔ)設(shè)施補短板以及健康、養(yǎng)老、文化、體育、旅游等具有一定收益的公益性項目”調(diào)整為“醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、生態(tài)環(huán)保和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等項目”，進一步強調(diào)了財政資源對社會投資的撬動功能，體現(xiàn)了在疫情對經(jīng)濟負面影響下財政將進一步發(fā)揮其積極性，促進經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展。對于地方政府和社會資本而言，雙方均可將投資著力點集中于上述領(lǐng)域，充分利用政策支持和導(dǎo)向，通過PPP實現(xiàn)政府、資本、社會多方共贏。
根據(jù)《全國PPP綜合信息平臺項目管理庫 2019年11月報》，目前已入庫的項目中，數(shù)量和投資額占比最高的行業(yè)分別為市政工程（40.1%和29.2%）和交通運輸（14.0%和31.5%），而醫(yī)療（2.8%和1.4%）、養(yǎng)老（1.1%和0.5%）、教育（4.7%和1.8%）、生態(tài)環(huán)保（9.8和6.9）和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造（6.5%和13.7%）等重點領(lǐng)域占比仍較少。
“五、開設(shè)綠色通道，急事急辦、特事特辦。對疫情防控急需項目，按照即報即審、合規(guī)即發(fā)的原則，特事特辦，全力做好應(yīng)急保障服務(wù)工作，堅決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)。”
針對當(dāng)前疫情防控需求，財政部為疫情防控急需PPP項目開設(shè)了綠色通道，以急事急辦、特事特辦為原則大大縮短了此類項目的審批流程，對疫情防控急需項目而言是重大利好。
然而，眾所周知PPP項目的合作周期較長，原則上在10年以上，而疫情的發(fā)生則呈現(xiàn)突發(fā)、迅猛、短暫的特點，結(jié)合2003年SARS疫情防控經(jīng)驗，預(yù)計當(dāng)前新冠肺炎疫情僅會持續(xù)數(shù)月，所以通過PPP項目應(yīng)對當(dāng)前疫情防控難免有點顯得不合時宜。因此，筆者推測本次綠色通道的目標(biāo)項目應(yīng)該以長效的公共衛(wèi)生防控和應(yīng)急保障服務(wù)為主，各地政府可通過本次疫情爆發(fā)的經(jīng)驗教訓(xùn)進一步加強社會公共衛(wèi)生管理和應(yīng)急保障體系建設(shè)，遴選合適合規(guī)的PPP項目快速推進入庫，加大優(yōu)化疫情防控公共服務(wù)供給。

三

PPP項目規(guī)范要求

“六、堅持高質(zhì)量發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，確保入庫項目質(zhì)量。嚴(yán)格按照《財政部關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）等文件要求，把住入庫合規(guī)審核關(guān)，落實好項目全生命周期管理，嚴(yán)防地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。” 
加快PPP項目推進并不意味著放寬入庫審批要求，為了防范再次出現(xiàn)不規(guī)范PPP項目一擁而上的局面，《通知》重申了PPP項目的規(guī)范要求，10號文仍是PPP項目規(guī)范化的最新標(biāo)準(zhǔn)，入庫合規(guī)審核、項目全生命周期管理、防范隱性債務(wù)風(fēng)險仍然是PPP項目管理的重中之重，地方政府和社會資本都應(yīng)在合法合規(guī)的基礎(chǔ)上開展PPP項目。

四

給地方政府的建議

為應(yīng)對新冠肺炎疫情對經(jīng)濟的負面影響，建議地方政府加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度，利用好PPP利好政策，以有限的財政資源撬動社會資本，保障社會經(jīng)濟健康平穩(wěn)發(fā)展。
1、全面梳理2020年重點項目推進計劃方案，將涉及醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、生態(tài)環(huán)保和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等基礎(chǔ)保障性強、外溢性好、社會資本參與性高的項目納入PPP項目庫，乘著“綠色通道”之風(fēng)加快推進項目前期工作，爭取優(yōu)先入庫。
2、重視項目前期策劃，嚴(yán)格按照財金〔2019〕10號等文件要求做好PPP模式前期論證，把握住不增加地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)向紅線。
3、積極探索專項債（EPC或股本渠道）、PPP產(chǎn)業(yè)基金、經(jīng)營性資源、土地出讓等多種舉措與PPP模式組合在具體PPP項目創(chuàng)新應(yīng)用，切實提高項目全生命周期的可行性，吸引民間資本積極參與。
4、根據(jù)各地實際情況，籌劃一般公共預(yù)算的使用，積極向有助于疫情防控的項目傾斜，重視公共服務(wù)補短板從而提高公共服務(wù)供給。