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以行政效率助推經濟效率——簡評《財政企函〔2020〕1號》

2020-02-14 來源：PPP知乎作者：黃曉鋒、何俊杰

一

加快PPP項目推進

為充分發揮PPP項目在應對疫情造成負面經濟影響的積極作用，《通知》對PPP項目的推進和管理提出了兩個要求：加快推進、持續推進。

“二、加快項目入庫進度，切實發揮PPP項目補短板、穩投資作用。加強全國PPP綜合信息平臺與國家重大發展規劃、各類專項規劃的銜接，鼓勵有意愿采用PPP模式的項目及時納入管理庫，提前部署、提前準備、提前開發，通過夯實基礎管理工作，縮短項目落地開工建設周期，有效發揮積極財政政策在逆周期調節中的作用。”

加快推進PPP項目的措施分為以下三部分：

1）項目前期推進。通過加強PPP信息平臺與各類規劃的銜接，加快推進潛在項目及時納入管理庫；

2）項目入庫推進。加快項目入庫進度，縮短入庫周期；

3）項目開工推進。已入庫的PPP項目應做到提前部署、提前準備、提前開發，通過夯實基礎管理工作，縮短項目落地開工建設周期。

措施1強調了財政系統應發揮主動性，積極與各類規劃對接甄選合適的項目采用PPP模式。而各類規劃的實施主管部門則可與財政部門積極對接，充分論證項目采用PPP模式實施的必要性和可行性，爭取通過PPP模式快速推進項目實施落地，吸引社會資本投資并節省財政支出。

措施2縮短了入庫審批周期。目前各級財政主管部門掌握了PPP項目入庫的審批權限，通過簡化審批流程、提高行政效率等措施可加快項目入庫進度，縮短入庫周期，使得合規的PPP項目能更快進入后續招標、建設、運行等流程。

措施3則是大力推進已入庫的項目盡快進入落地開工建設階段，通過縮短落地開工周期，加快項目投產對社會經濟的促進作用。

上述3個措施針對PPP項目生命周期各階段分別發力，其目的在于通過加快推進PPP項目入庫落地，使得項目能更快建成并服務公眾，同時也進一步通過項目推進社會經濟發展，充分發揮PPP項目對逆周期經濟調節的作用，體現了財政部門以行政效率助推經濟效率的決心和擔當。

預計政策的執行將會對正在進行入庫審批和已入庫的項目產生較大正面影響，政府實施機構和社會資本也可提前做好準備，與財政部門配合加快PPP項目的落地開工。

“三、發揮儲備清單作用，加快建立項目協同滾動開發機制。按照“簡政放權、放管結合、優化服務”改革要求，探索建立部門間項目立項、識別、開發協調合作機制，充分利用全國PPP綜合信息平臺在線收集披露功能，擴大項目儲備，提高信息對稱度，加快形成儲備一批、開發一批、落地一批的良性可持續發展局面。”

除了加快推進已有項目的入庫落地外，《通知》還提出要建立項目協同滾動開發機制，保障PPP項目的可持續發展。具體措施為探索建立部門間項目立項、識別、開發協調合作機制，擴大平臺項目儲備能力，縮短PPP項目的周轉周期。

為保障平臺PPP項目的快速周轉，儲備清單將發揮更重要的作用，各地政府及社會資本都應更加關注儲備清單內的潛在PPP項目，及時開展相關決策論證，通過PPP模式加快項目落地。

二

重點領域導向

《通知》對當前的PPP項目政策導向表述有二，分別是：

“四、抓好統籌平衡，突出重點、精準發力。財承空間要向重點項目傾斜，充分發揮財政資源的引導撬動作用，有效調動政府和市場兩種資源。要保障醫療、養老、教育、生態環保和城鎮老舊小區改造等基礎保障性強、外溢性好、社會資本參與性高的項目優先入庫。”

原文強調要“充分發揮財政資源的引導撬動作用”，在項目實際操作中就是指通過適當的財政補貼增加項目對社會資本的吸引力，具體指的就是PPP項目回報機制中的政府付費和可行性缺口補助。根據《全國PPP綜合信息平臺項目管理庫 2019年11月報》，涉及政府付費或可行性缺口補助的入庫項目數量和投資額占比高達93.3%和90.3%，充分體現了財政資源對吸引社會資本投資的重要意義。然而，根據《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（以下簡稱10號文），財政部為PPP財政支出劃定了明確的紅線，包括：

1）每一年度本級全部PPP項目支出責任不超過當年本級一般公共預算支出的10%。

2）新簽約項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出。

3）財政支出責任占比超過5%的地區，不得新上政府付費項目。

上述規定大大制約了地方財政在PPP項目上的支出空間，再加上近年來PPP項目的大量推進，地方財政空間逐漸捉襟見肘，剩余的財政資源則愈顯珍貴。

在該背景下，《通知》要求財承空間要向重點項目傾斜，同時要保障醫療、養老、教育、生態環保和城鎮老舊小區改造等項目（以下簡稱重點領域）優先入庫。值得關注的是，與10號文相比，《通知》對重點領域的劃分作出了調整，由“基礎設施補短板以及健康、養老、文化、體育、旅游等具有一定收益的公益性項目”調整為“醫療、養老、教育、生態環保和城鎮老舊小區改造等項目”，進一步強調了財政資源對社會投資的撬動功能，體現了在疫情對經濟負面影響下財政將進一步發揮其積極性，促進經濟平穩發展。對于地方政府和社會資本而言，雙方均可將投資著力點集中于上述領域，充分利用政策支持和導向，通過PPP實現政府、資本、社會多方共贏。

根據《全國PPP綜合信息平臺項目管理庫 2019年11月報》，目前已入庫的項目中，數量和投資額占比最高的行業分別為市政工程（40.1%和29.2%）和交通運輸（14.0%和31.5%），而醫療（2.8%和1.4%）、養老（1.1%和0.5%）、教育（4.7%和1.8%）、生態環保（9.8和6.9）和城鎮老舊小區改造（6.5%和13.7%）等重點領域占比仍較少。

“五、開設綠色通道，急事急辦、特事特辦。對疫情防控急需項目，按照即報即審、合規即發的原則，特事特辦，全力做好應急保障服務工作，堅決打贏疫情防控阻擊戰。”

針對當前疫情防控需求，財政部為疫情防控急需PPP項目開設了綠色通道，以急事急辦、特事特辦為原則大大縮短了此類項目的審批流程，對疫情防控急需項目而言是重大利好。

然而，眾所周知PPP項目的合作周期較長，原則上在10年以上，而疫情的發生則呈現突發、迅猛、短暫的特點，結合2003年SARS疫情防控經驗，預計當前新冠肺炎疫情僅會持續數月，所以通過PPP項目應對當前疫情防控難免有點顯得不合時宜。因此，筆者推測本次綠色通道的目標項目應該以長效的公共衛生防控和應急保障服務為主，各地政府可通過本次疫情爆發的經驗教訓進一步加強社會公共衛生管理和應急保障體系建設，遴選合適合規的PPP項目快速推進入庫，加大優化疫情防控公共服務供給。

三

PPP項目規范要求

“六、堅持高質量發展標準，確保入庫項目質量。嚴格按照《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）等文件要求，把住入庫合規審核關，落實好項目全生命周期管理，嚴防地方政府隱性債務風險。”

加快PPP項目推進并不意味著放寬入庫審批要求，為了防范再次出現不規范PPP項目一擁而上的局面，《通知》重申了PPP項目的規范要求，10號文仍是PPP項目規范化的最新標準，入庫合規審核、項目全生命周期管理、防范隱性債務風險仍然是PPP項目管理的重中之重，地方政府和社會資本都應在合法合規的基礎上開展PPP項目。

四

給地方政府的建議

為應對新冠肺炎疫情對經濟的負面影響，建議地方政府加大基礎設施建設投資力度，利用好PPP利好政策，以有限的財政資源撬動社會資本，保障社會經濟健康平穩發展。

1、全面梳理2020年重點項目推進計劃方案，將涉及醫療、養老、教育、生態環保和城鎮老舊小區改造等基礎保障性強、外溢性好、社會資本參與性高的項目納入PPP項目庫，乘著“綠色通道”之風加快推進項目前期工作，爭取優先入庫。

2、重視項目前期策劃，嚴格按照財金〔2019〕10號等文件要求做好PPP模式前期論證，把握住不增加地方政府隱性債務的風向紅線。

3、積極探索專項債（EPC或股本渠道）、PPP產業基金、經營性資源、土地出讓等多種舉措與PPP模式組合在具體PPP項目創新應用，切實提高項目全生命周期的可行性，吸引民間資本積極參與。

4、根據各地實際情況，籌劃一般公共預算的使用，積極向有助于疫情防控的項目傾斜，重視公共服務補短板從而提高公共服務供給。