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以行政效率助推經(jīng)濟(jì)效率——簡(jiǎn)評(píng)《財(cái)政企函〔2020〕1號(hào)》

2020-02-14 來(lái)源：PPP知乎 作者：黃曉鋒、何俊杰

一

加快PPP項(xiàng)目推進(jìn)

為充分發(fā)揮PPP項(xiàng)目在應(yīng)對(duì)疫情造成負(fù)面經(jīng)濟(jì)影響的積極作用，《通知》對(duì)PPP項(xiàng)目的推進(jìn)和管理提出了兩個(gè)要求：加快推進(jìn)、持續(xù)推進(jìn)。
“二、加快項(xiàng)目入庫(kù)進(jìn)度，切實(shí)發(fā)揮PPP項(xiàng)目補(bǔ)短板、穩(wěn)投資作用。加強(qiáng)全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)與國(guó)家重大發(fā)展規(guī)劃、各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的銜接，鼓勵(lì)有意愿采用PPP模式的項(xiàng)目及時(shí)納入管理庫(kù)，提前部署、提前準(zhǔn)備、提前開(kāi)發(fā)，通過(guò)夯實(shí)基礎(chǔ)管理工作，縮短項(xiàng)目落地開(kāi)工建設(shè)周期，有效發(fā)揮積極財(cái)政政策在逆周期調(diào)節(jié)中的作用。”
加快推進(jìn)PPP項(xiàng)目的措施分為以下三部分：
1）項(xiàng)目前期推進(jìn)。通過(guò)加強(qiáng)PPP信息平臺(tái)與各類(lèi)規(guī)劃的銜接，加快推進(jìn)潛在項(xiàng)目及時(shí)納入管理庫(kù)；
2）項(xiàng)目入庫(kù)推進(jìn)。加快項(xiàng)目入庫(kù)進(jìn)度，縮短入庫(kù)周期；
3）項(xiàng)目開(kāi)工推進(jìn)。已入庫(kù)的PPP項(xiàng)目應(yīng)做到提前部署、提前準(zhǔn)備、提前開(kāi)發(fā)，通過(guò)夯實(shí)基礎(chǔ)管理工作，縮短項(xiàng)目落地開(kāi)工建設(shè)周期。
措施1強(qiáng)調(diào)了財(cái)政系統(tǒng)應(yīng)發(fā)揮主動(dòng)性，積極與各類(lèi)規(guī)劃對(duì)接甄選合適的項(xiàng)目采用PPP模式。而各類(lèi)規(guī)劃的實(shí)施主管部門(mén)則可與財(cái)政部門(mén)積極對(duì)接，充分論證項(xiàng)目采用PPP模式實(shí)施的必要性和可行性，爭(zhēng)取通過(guò)PPP模式快速推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施落地，吸引社會(huì)資本投資并節(jié)省財(cái)政支出。
措施2縮短了入庫(kù)審批周期。目前各級(jí)財(cái)政主管部門(mén)掌握了PPP項(xiàng)目入庫(kù)的審批權(quán)限，通過(guò)簡(jiǎn)化審批流程、提高行政效率等措施可加快項(xiàng)目入庫(kù)進(jìn)度，縮短入庫(kù)周期，使得合規(guī)的PPP項(xiàng)目能更快進(jìn)入后續(xù)招標(biāo)、建設(shè)、運(yùn)行等流程。
措施3則是大力推進(jìn)已入庫(kù)的項(xiàng)目盡快進(jìn)入落地開(kāi)工建設(shè)階段，通過(guò)縮短落地開(kāi)工周期，加快項(xiàng)目投產(chǎn)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用。
上述3個(gè)措施針對(duì)PPP項(xiàng)目生命周期各階段分別發(fā)力，其目的在于通過(guò)加快推進(jìn)PPP項(xiàng)目入庫(kù)落地，使得項(xiàng)目能更快建成并服務(wù)公眾，同時(shí)也進(jìn)一步通過(guò)項(xiàng)目推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，充分發(fā)揮PPP項(xiàng)目對(duì)逆周期經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的作用，體現(xiàn)了財(cái)政部門(mén)以行政效率助推經(jīng)濟(jì)效率的決心和擔(dān)當(dāng)。
預(yù)計(jì)政策的執(zhí)行將會(huì)對(duì)正在進(jìn)行入庫(kù)審批和已入庫(kù)的項(xiàng)目產(chǎn)生較大正面影響，政府實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本也可提前做好準(zhǔn)備，與財(cái)政部門(mén)配合加快PPP項(xiàng)目的落地開(kāi)工。
“三、發(fā)揮儲(chǔ)備清單作用，加快建立項(xiàng)目協(xié)同滾動(dòng)開(kāi)發(fā)機(jī)制。按照“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革要求，探索建立部門(mén)間項(xiàng)目立項(xiàng)、識(shí)別、開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)合作機(jī)制，充分利用全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)在線收集披露功能，擴(kuò)大項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，提高信息對(duì)稱(chēng)度，加快形成儲(chǔ)備一批、開(kāi)發(fā)一批、落地一批的良性可持續(xù)發(fā)展局面。”
除了加快推進(jìn)已有項(xiàng)目的入庫(kù)落地外，《通知》還提出要建立項(xiàng)目協(xié)同滾動(dòng)開(kāi)發(fā)機(jī)制，保障PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。具體措施為探索建立部門(mén)間項(xiàng)目立項(xiàng)、識(shí)別、開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)合作機(jī)制，擴(kuò)大平臺(tái)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備能力，縮短PPP項(xiàng)目的周轉(zhuǎn)周期。
為保障平臺(tái)PPP項(xiàng)目的快速周轉(zhuǎn)，儲(chǔ)備清單將發(fā)揮更重要的作用，各地政府及社會(huì)資本都應(yīng)更加關(guān)注儲(chǔ)備清單內(nèi)的潛在PPP項(xiàng)目，及時(shí)開(kāi)展相關(guān)決策論證，通過(guò)PPP模式加快項(xiàng)目落地。

二

重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)?/p>

《通知》對(duì)當(dāng)前的PPP項(xiàng)目政策導(dǎo)向表述有二，分別是：
“四、抓好統(tǒng)籌平衡，突出重點(diǎn)、精準(zhǔn)發(fā)力。財(cái)承空間要向重點(diǎn)項(xiàng)目?jī)A斜，充分發(fā)揮財(cái)政資源的引導(dǎo)撬動(dòng)作用，有效調(diào)動(dòng)政府和市場(chǎng)兩種資源。要保障醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、生態(tài)環(huán)保和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等基礎(chǔ)保障性強(qiáng)、外溢性好、社會(huì)資本參與性高的項(xiàng)目?jī)?yōu)先入庫(kù)。”
原文強(qiáng)調(diào)要“充分發(fā)揮財(cái)政資源的引導(dǎo)撬動(dòng)作用”，在項(xiàng)目實(shí)際操作中就是指通過(guò)適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼增加項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力，具體指的就是PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制中的政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助。根據(jù)《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù) 2019年11月報(bào)》，涉及政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助的入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量和投資額占比高達(dá)93.3%和90.3%，充分體現(xiàn)了財(cái)政資源對(duì)吸引社會(huì)資本投資的重要意義。然而，根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)10號(hào)文），財(cái)政部為PPP財(cái)政支出劃定了明確的紅線，包括：
1）每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目支出責(zé)任不超過(guò)當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%。
2）新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出。
3）財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。
上述規(guī)定大大制約了地方財(cái)政在PPP項(xiàng)目上的支出空間，再加上近年來(lái)PPP項(xiàng)目的大量推進(jìn)，地方財(cái)政空間逐漸捉襟見(jiàn)肘，剩余的財(cái)政資源則愈顯珍貴。
在該背景下，《通知》要求財(cái)承空間要向重點(diǎn)項(xiàng)目?jī)A斜，同時(shí)要保障醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、生態(tài)環(huán)保和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱(chēng)重點(diǎn)領(lǐng)域）優(yōu)先入庫(kù)。值得關(guān)注的是，與10號(hào)文相比，《通知》對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的劃分作出了調(diào)整，由“基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板以及健康、養(yǎng)老、文化、體育、旅游等具有一定收益的公益性項(xiàng)目”調(diào)整為“醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、生態(tài)環(huán)保和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等項(xiàng)目”，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了財(cái)政資源對(duì)社會(huì)投資的撬動(dòng)功能，體現(xiàn)了在疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)負(fù)面影響下財(cái)政將進(jìn)一步發(fā)揮其積極性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。對(duì)于地方政府和社會(huì)資本而言，雙方均可將投資著力點(diǎn)集中于上述領(lǐng)域，充分利用政策支持和導(dǎo)向，通過(guò)PPP實(shí)現(xiàn)政府、資本、社會(huì)多方共贏。
根據(jù)《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù) 2019年11月報(bào)》，目前已入庫(kù)的項(xiàng)目中，數(shù)量和投資額占比最高的行業(yè)分別為市政工程（40.1%和29.2%）和交通運(yùn)輸（14.0%和31.5%），而醫(yī)療（2.8%和1.4%）、養(yǎng)老（1.1%和0.5%）、教育（4.7%和1.8%）、生態(tài)環(huán)保（9.8和6.9）和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造（6.5%和13.7%）等重點(diǎn)領(lǐng)域占比仍較少。
“五、開(kāi)設(shè)綠色通道，急事急辦、特事特辦。對(duì)疫情防控急需項(xiàng)目，按照即報(bào)即審、合規(guī)即發(fā)的原則，特事特辦，全力做好應(yīng)急保障服務(wù)工作，堅(jiān)決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)。”
針對(duì)當(dāng)前疫情防控需求，財(cái)政部為疫情防控急需PPP項(xiàng)目開(kāi)設(shè)了綠色通道，以急事急辦、特事特辦為原則大大縮短了此類(lèi)項(xiàng)目的審批流程，對(duì)疫情防控急需項(xiàng)目而言是重大利好。
然而，眾所周知PPP項(xiàng)目的合作周期較長(zhǎng)，原則上在10年以上，而疫情的發(fā)生則呈現(xiàn)突發(fā)、迅猛、短暫的特點(diǎn)，結(jié)合2003年SARS疫情防控經(jīng)驗(yàn)，預(yù)計(jì)當(dāng)前新冠肺炎疫情僅會(huì)持續(xù)數(shù)月，所以通過(guò)PPP項(xiàng)目應(yīng)對(duì)當(dāng)前疫情防控難免有點(diǎn)顯得不合時(shí)宜。因此，筆者推測(cè)本次綠色通道的目標(biāo)項(xiàng)目應(yīng)該以長(zhǎng)效的公共衛(wèi)生防控和應(yīng)急保障服務(wù)為主，各地政府可通過(guò)本次疫情爆發(fā)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)公共衛(wèi)生管理和應(yīng)急保障體系建設(shè)，遴選合適合規(guī)的PPP項(xiàng)目快速推進(jìn)入庫(kù)，加大優(yōu)化疫情防控公共服務(wù)供給。

三

PPP項(xiàng)目規(guī)范要求

“六、堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，確保入庫(kù)項(xiàng)目質(zhì)量。嚴(yán)格按照《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）等文件要求，把住入庫(kù)合規(guī)審核關(guān)，落實(shí)好項(xiàng)目全生命周期管理，嚴(yán)防地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。” 
加快PPP項(xiàng)目推進(jìn)并不意味著放寬入庫(kù)審批要求，為了防范再次出現(xiàn)不規(guī)范PPP項(xiàng)目一擁而上的局面，《通知》重申了PPP項(xiàng)目的規(guī)范要求，10號(hào)文仍是PPP項(xiàng)目規(guī)范化的最新標(biāo)準(zhǔn)，入庫(kù)合規(guī)審核、項(xiàng)目全生命周期管理、防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍然是PPP項(xiàng)目管理的重中之重，地方政府和社會(huì)資本都應(yīng)在合法合規(guī)的基礎(chǔ)上開(kāi)展PPP項(xiàng)目。

四

給地方政府的建議

為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響，建議地方政府加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度，利用好PPP利好政策，以有限的財(cái)政資源撬動(dòng)社會(huì)資本，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康平穩(wěn)發(fā)展。
1、全面梳理2020年重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)計(jì)劃方案，將涉及醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、生態(tài)環(huán)保和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等基礎(chǔ)保障性強(qiáng)、外溢性好、社會(huì)資本參與性高的項(xiàng)目納入PPP項(xiàng)目庫(kù)，乘著“綠色通道”之風(fēng)加快推進(jìn)項(xiàng)目前期工作，爭(zhēng)取優(yōu)先入庫(kù)。
2、重視項(xiàng)目前期策劃，嚴(yán)格按照財(cái)金〔2019〕10號(hào)等文件要求做好PPP模式前期論證，把握住不增加地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)向紅線。
3、積極探索專(zhuān)項(xiàng)債（EPC或股本渠道）、PPP產(chǎn)業(yè)基金、經(jīng)營(yíng)性資源、土地出讓等多種舉措與PPP模式組合在具體PPP項(xiàng)目創(chuàng)新應(yīng)用，切實(shí)提高項(xiàng)目全生命周期的可行性，吸引民間資本積極參與。
4、根據(jù)各地實(shí)際情況，籌劃一般公共預(yù)算的使用，積極向有助于疫情防控的項(xiàng)目?jī)A斜，重視公共服務(wù)補(bǔ)短板從而提高公共服務(wù)供給。