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2020，基建重啟，PPP或迎新一輪發(fā)展

2020-03-04 來(lái)源： PPP知乎 作者：曹珊 上海建緯律師事務(wù)所高級(jí)合伙人

——簡(jiǎn)評(píng)財(cái)政部《污水處理和垃圾處理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目合同示范文本》
在新型冠狀病毒肺炎疫情和經(jīng)濟(jì)下行的雙重沖擊和壓力下，各省份近期都先后密集出臺(tái)了規(guī)模龐大的投資計(jì)劃。2月20日，河南省發(fā)布了980個(gè)2020年重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，總投資3.3萬(wàn)億元，2020年計(jì)劃完成投資8372億元。2月23日云南省發(fā)改委固定資產(chǎn)投資處發(fā)言人，在云南省新冠疫情防控工作第十五場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)上表示，2020年云南將推出525個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目，總投資約5萬(wàn)億元，2020年計(jì)劃完成投資4400多億元。2月25日福建省發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)2020年福建省重點(diǎn)項(xiàng)目名單的通知》中，也確定了2020年福建省重點(diǎn)投資項(xiàng)目1567個(gè)，總投資3.84萬(wàn)億元，2020年計(jì)劃投資5005億元。此外，在其他多個(gè)省和直轄市年前公布的2020年度投資計(jì)劃中，重點(diǎn)項(xiàng)目總投資額平均超3萬(wàn)億。套用網(wǎng)易財(cái)金新聞的一句話，“為了尋求經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的鑰匙，從中央，到地方，都在蓄勢(shì)。”結(jié)合中國(guó)在2003年非典、2008年國(guó)際金融危機(jī)之后，大規(guī)模啟動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的做法，以及前述各省、直轄市頒布的2020投資計(jì)劃，今年國(guó)家和地方對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)投資的重啟和推動(dòng)，大概率成為必然。
與此同時(shí)，PPP模式在我國(guó)也走過(guò)了被正式推廣應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共領(lǐng)域的第六個(gè)年頭，從2014、2015和2016年的突飛猛進(jìn)，到2017下半年和2018年的政策剎車，再到2019年的增質(zhì)保量，短短六年間，PPP各方的經(jīng)歷可謂是跌宕起伏，甚至一度有了“欲渡黃河冰塞川，將登太行雪滿山”的感覺(jué)。
 正是在這樣的背景下，2020年2月28日，財(cái)政部官網(wǎng)正式公布了《污水處理和垃圾處理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目合同示范文本》（財(cái)辦金【2020】10號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“示范文本”）， 這也是2月份財(cái)政部PPP中心發(fā)布《關(guān)于加快加強(qiáng)PPP項(xiàng)目入庫(kù)和儲(chǔ)備管理工作的通知》（財(cái)政企函【2020】1號(hào)）和部署新PPP綜合信息平臺(tái)上線以進(jìn)一步完善PPP管理工作后針對(duì)PPP發(fā)展的又一重要舉措。那么，財(cái)政部此次印發(fā)的示范文本所釋放的信息和目的是什么？其對(duì)污水、垃圾處理類PPP項(xiàng)目乃至整個(gè)PPP市場(chǎng)的影響是什么？以下筆者就將圍繞示范文本的現(xiàn)實(shí)意義和文件詳細(xì)內(nèi)容出發(fā)，帶各位一起評(píng)析和領(lǐng)悟此次示范文本帶來(lái)的新內(nèi)容，以及未來(lái)可能產(chǎn)生的影響。

一、文件印發(fā)的現(xiàn)實(shí)意義

作為財(cái)政部2020年P(guān)PP政策的開(kāi)年之作，示范文本的影響不可謂不大，一經(jīng)公示就引起了PPP圈各方的目光和關(guān)注，但其影響也不應(yīng)僅局限于對(duì)污水、垃圾處理類PPP項(xiàng)目所產(chǎn)生的示范效應(yīng)，更是為整個(gè)PPP圈的生態(tài)帶來(lái)了積極影響，注入了新的活力。
（一）完善PPP體系化進(jìn)程的重要一環(huán)
前文已述，PPP模式已經(jīng)在我國(guó)走過(guò)了六個(gè)春秋，在這六年中，我國(guó)PPP模式呈現(xiàn)出來(lái)的是以政策為導(dǎo)向，并逐步嘗試向行政法規(guī)和法律過(guò)渡的自下而上式的發(fā)展。這種模式的好處在于，可以在市場(chǎng)實(shí)踐過(guò)程中，用靈活的政策來(lái)適時(shí)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行反饋和調(diào)整。當(dāng)然弊端也很明顯，始終缺少頂層設(shè)計(jì)的結(jié)果就是在穩(wěn)定性和延續(xù)性上有所缺失，一定程度上也是市場(chǎng)波動(dòng)的助推器。然而PPP在我國(guó)的正確發(fā)展模式，應(yīng)當(dāng)是體系化、全面化的，這就要求，既要有頂層設(shè)計(jì)——法律、行政法規(guī)的邊界規(guī)定，也要有中間驅(qū)動(dòng)——政策文件的靈活調(diào)整，還要有明確示范——示范文本和成功案例的建立和推廣。就目前而言，頂層設(shè)計(jì)仍在各方的努力爭(zhēng)取中，中間驅(qū)動(dòng)則一直是財(cái)政部推廣和規(guī)范PPP模式在我國(guó)發(fā)展的重要抓手，就明確示范而言，財(cái)政部搭建的PPP綜合信息平臺(tái)已經(jīng)邁出了關(guān)鍵的一步，此次印發(fā)的示范文本，更是完善PPP體系化進(jìn)程的重要一環(huán)，其所展現(xiàn)的示范效應(yīng)不僅局限于污水、垃圾處理類PPP項(xiàng)目，對(duì)于其他PPP項(xiàng)目也有十分重要的參考和借鑒意義。
（二）提振PPP市場(chǎng)信心的有利舉措
自2017年下半年我國(guó)PPP市場(chǎng)的政策性降溫以來(lái)，國(guó)家和財(cái)政部一直強(qiáng)調(diào)的是“回歸本源，行穩(wěn)致遠(yuǎn)”，由開(kāi)始推動(dòng)時(shí)的增量變?yōu)樘豳|(zhì)，對(duì)項(xiàng)目的合規(guī)性要求也越發(fā)嚴(yán)格，這一點(diǎn)從財(cái)政部PPP中心公布的新增項(xiàng)目入庫(kù)和原有項(xiàng)目退庫(kù)情況也不難看出。在這樣的情況下，PPP各參與方也難免會(huì)產(chǎn)生感覺(jué)PPP模式在我國(guó)未來(lái)的發(fā)展前景略顯暗淡。但是，示范文本的適時(shí)印發(fā)或許能從一定程度上打消市場(chǎng)的疑慮，尤其是結(jié)合2020年將會(huì)是基建大年的時(shí)代背景，PPP模式的未來(lái)仍可期，有理由相信示范文本的印發(fā)能夠給PPP市場(chǎng)注入新的活力，增添新的信心。
（三）對(duì)原PPP核心政策及其精神的貫徹遵循
作為我國(guó)PPP模式的核心政策文件，財(cái)政部2015年印發(fā)的《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》均已經(jīng)到期廢止，但上述文件的更新文件目前仍處于征求意見(jiàn)稿的環(huán)節(jié)。此次示范文本的印發(fā)，實(shí)際上也是起到了一定的銜接作用，尤其是在新的相關(guān)文件未出臺(tái)的情況下，示范文本通過(guò)在附件《合同示范文本的使用說(shuō)明》中對(duì)一些PPP模式實(shí)施過(guò)程中的既有原則做了進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和宣貫，發(fā)揮了過(guò)渡作用，一定程度上避免了政策真空期而引起的延續(xù)性和連貫性問(wèn)題，這一點(diǎn)也會(huì)在下文的文件內(nèi)容的詳細(xì)評(píng)析中做進(jìn)一步分析。
（四）是對(duì)“十三五”重點(diǎn)計(jì)劃——“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”交出的一份滿意答卷
為什么財(cái)政部會(huì)選擇污水和垃圾處理兩個(gè)行業(yè)來(lái)制定PPP項(xiàng)目合同示范文本？主要有兩個(gè)方面的原因：一、污水和垃圾處理行業(yè)可以說(shuō)是我國(guó)最早一批進(jìn)行市場(chǎng)化改革的兩個(gè)行業(yè)，并且在上一輪推行特許經(jīng)營(yíng)模式的過(guò)程中，污水和垃圾處理行業(yè)都屬于試點(diǎn)行業(yè)，無(wú)論是從經(jīng)驗(yàn)的積累和市場(chǎng)的成熟度上來(lái)說(shuō)，都要比其他行業(yè)更加豐富和完善，示范文本的制定難度相對(duì)而言較低，適用度也更廣。二、今年可以說(shuō)是“十三五”重點(diǎn)計(jì)劃——“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”非常重要的一年， 2020年是“十三五”規(guī)劃的最后一年，而作為“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”中的“污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”更是一項(xiàng)重要和艱巨的任務(wù)，加之在此前印發(fā)的文件中，就曾將加大社會(huì)力量投資環(huán)境事業(yè)作為一項(xiàng)重要的任務(wù)交給財(cái)政部，通過(guò)這次示范文本的印發(fā)，可以看到財(cái)政部在這一重要“戰(zhàn)役”中發(fā)揮的積極作用，結(jié)合財(cái)政部曾發(fā)文明確政府參與的污水和垃圾處理項(xiàng)目原則上采用PPP模式，一定程度上也算是交上了一份滿意、完整的答卷。

二、文件內(nèi)容的詳細(xì)解讀評(píng)析

（一）合同示范文本的使用說(shuō)明
作為本次示范文本中提綱挈領(lǐng)性質(zhì)的文件，釋放出來(lái)的信息和內(nèi)容不可謂不豐富，實(shí)際上，相比較后續(xù)的合作協(xié)議、承繼協(xié)議和PPP項(xiàng)目合同，使用說(shuō)明更加值得認(rèn)真研讀和學(xué)習(xí)。
1.明確了示范文本的編制依據(jù)、組成部分以及適用范圍
無(wú)論是編制依據(jù)、組成部分還是適用范圍，都屬于說(shuō)明性的內(nèi)容，這里以介紹為主。編制依據(jù)部分既涵蓋了法律也包含了之前財(cái)政部印發(fā)的至今仍有效的政策性文件，重點(diǎn)值得關(guān)注的是《財(cái)政部辦公廳關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金【2017】92號(hào)）和《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金【2019】10號(hào)）兩份規(guī)范PPP模式發(fā)展的政策文件。
在組成部分明確了示范文本由四個(gè)合同文件組成，分別是《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目合作協(xié)議》 與《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目承繼協(xié)議》（以下統(tǒng)稱“PPP項(xiàng)目合作與承繼協(xié)議”）、《污水處理廠網(wǎng)一體化政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目合同》與《垃圾處理政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目合同》（以下統(tǒng)稱“污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目合同及垃圾處理PPP項(xiàng)目合同”）和《污水處理廠網(wǎng)一體化政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱“運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)協(xié)議”）。值得注意的是這并非一套完整的PPP系列合同，項(xiàng)目公司的公司章程和股東協(xié)議并未包含在內(nèi)，概因這二者更多的屬于公司法考量之范圍，屬于公司治理之范疇，與PPP的公共利益指向聯(lián)系并非十分密切，財(cái)政部在此也就不再列明。
最后，則是比較重要的適用范圍部分，垃圾處理PPP項(xiàng)目合同主要適用于新建項(xiàng)目，但是值得注意的是，對(duì)于污水處理項(xiàng)目，不僅涵蓋新建項(xiàng)目還拋出了廠網(wǎng)一體的概念，旨在鼓勵(lì)對(duì)存量資產(chǎn)進(jìn)行盤活。而之所以拋出這一概念，其原因也是由于以往在水環(huán)境治理項(xiàng)目中，雖然各地借著幾輪基建投資大潮興建了大量的管網(wǎng)資產(chǎn)，但是很多管網(wǎng)資產(chǎn)與污水處理設(shè)施一直處于“管網(wǎng)分離”的狀態(tài)，運(yùn)營(yíng)效率低下，也相應(yīng)的產(chǎn)生了地方債務(wù)。示范文本通過(guò)這種方式，一定程度上對(duì)于推進(jìn)管網(wǎng)一體的污水處理PPP模式會(huì)起到積極作用，既有利于提高污水處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)效率，也可以釋放一部分的地方債務(wù)，更能盤活存量資產(chǎn)。
2.強(qiáng)調(diào)了PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中一些一以貫之的原則
這部分主要聚焦的是PPP項(xiàng)目的合規(guī)性問(wèn)題，正如前文所說(shuō)，隨著2015年財(cái)政部印發(fā)的幾部核心政策文件的相繼失效，如何做好政策間的銜接與過(guò)渡，確保PPP政策精神的傳遞是一個(gè)重要的問(wèn)題。在示范文本的使用說(shuō)明中，有很大一部分就是圍繞這些原則性規(guī)定做進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和展開(kāi)，其中需要重點(diǎn)關(guān)注的有以下幾點(diǎn)：一是對(duì)于參與主體，明確了“政府融資平臺(tái)公司及其實(shí)際控股的國(guó)有企業(yè)，不得作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目”，這一條實(shí)際上與以往的業(yè)界認(rèn)知有所區(qū)別，之前的相關(guān)政策是本級(jí)政府融資平臺(tái)公司及其實(shí)際控股的國(guó)有企業(yè)，不得作為社會(huì)資本參加本級(jí)政府實(shí)施的PPP項(xiàng)目，如果僅從文義上進(jìn)行解釋，這里顯然又做了進(jìn)一步限縮。二是直接指出“不得約定將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)責(zé)任返包給政府方出資代表承擔(dān)或另行指定社會(huì)資本以外的第三方承擔(dān)”，這一點(diǎn)如果僅適用于污水和垃圾處理類PPP項(xiàng)目是可以理解的，因?yàn)檫@些項(xiàng)目屬于強(qiáng)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，本身就希望引入運(yùn)營(yíng)能力強(qiáng)的社會(huì)資本來(lái)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，但是如果是一些其他大型基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，是否意味著未來(lái)社會(huì)資本可能更多得選擇以聯(lián)合體形式投標(biāo)，因?yàn)橹苯渔i定了運(yùn)營(yíng)責(zé)任。三是體現(xiàn)了對(duì)原政策的一貫遵循，在新的財(cái)承論證和物有所值論證指引尚未更新的情況下，強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目必須開(kāi)展“兩個(gè)論證”。
（二）PPP項(xiàng)目合作與承繼協(xié)議
項(xiàng)目合作協(xié)議是由PPP項(xiàng)目政府實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方簽署的合作協(xié)議，對(duì)政府方和中選社會(huì)資本雙方合作關(guān)系的建立、項(xiàng)目公司的組建及其他重大權(quán)利和義務(wù)作出了明確約定，基本可適用于所有采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目。而承繼協(xié)議則是在項(xiàng)目公司成立后，由PPP項(xiàng)目政府實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本方和項(xiàng)目公司簽署的三方協(xié)議。該協(xié)議約定，在項(xiàng)目公司成立之日約定時(shí)間內(nèi)，項(xiàng)目公司概括承繼社會(huì)資本方與政府實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂的關(guān)于《PPP項(xiàng)目合同》和《運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)協(xié)議》等除《合作協(xié)議》以外本PPP項(xiàng)目其他合同文件的所有權(quán)利和義務(wù)。
對(duì)于這兩份協(xié)議，值得關(guān)注的就是均規(guī)定了社會(huì)資本方的補(bǔ)充履約責(zé)任，明確當(dāng)項(xiàng)目公司在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)資金、經(jīng)營(yíng)管理困難等導(dǎo)致無(wú)法繼續(xù)實(shí)施的情形時(shí)，社會(huì)資本有義務(wù)在合理期限內(nèi)采取有效措施恢復(fù)項(xiàng)目公司履約能力，確保項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。
（三）污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目合同及垃圾處理PPP項(xiàng)目合同
作為PPP項(xiàng)目合同體系的核心文件，用于約定項(xiàng)目合作內(nèi)容、雙方基本權(quán)利義務(wù)等核心邊界條件，這兩份PPP項(xiàng)目合同的含金量毋庸置疑，在這兩份PPP項(xiàng)目合同中有以下幾點(diǎn)值得關(guān)注。
一是項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予方式是通過(guò)簽訂《PPP項(xiàng)目合同》授予，原先還要再簽訂一份特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的做法不復(fù)存在。二是明確租賃也可以作為PPP項(xiàng)目所涉用地使用權(quán)的一種獲得方式，但是也要求“以租賃方式供應(yīng)項(xiàng)目所涉建設(shè)用地時(shí)，應(yīng)當(dāng)確保土地使用權(quán)租賃期限能夠有效覆蓋PPP項(xiàng)目的合作期限。”，對(duì)于合作年限20年以上的項(xiàng)目，租賃期限該如何延展可能需要做進(jìn)一步指示。三是對(duì)于項(xiàng)目承包商的選擇，首次在合同中明確了“兩標(biāo)并一標(biāo)”的原則。四是提倡構(gòu)建“事前設(shè)定績(jī)效目標(biāo)、事中進(jìn)行績(jī)效跟蹤、事后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)”的全生命周期績(jī)效管理機(jī)制，并且以績(jī)效評(píng)價(jià)作為服務(wù)價(jià)格調(diào)整的重要參考。五是明確了項(xiàng)目的建設(shè)期通常始于PPP合作協(xié)議生效日起算，這就需要社會(huì)資本在簽訂協(xié)議時(shí)做好充分考慮，將設(shè)計(jì)和施工等建設(shè)工作所需的期限全部考慮納入建設(shè)期的范疇，避免因未及時(shí)完成項(xiàng)目建設(shè)而產(chǎn)生違約。
此外，特別需要指出的是，在污水處理廠PPP項(xiàng)目合同中還特別加入含有存量項(xiàng)目合同的特殊條款。在這一部分的特殊條款中，先后明確了污水存量項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓需要支付相應(yīng)的對(duì)價(jià)，和存量項(xiàng)目設(shè)施權(quán)屬的歸屬，以及相關(guān)的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)方面的內(nèi)容，但整體而言還是比較寬泛，存在較大的不確定性，社會(huì)資本對(duì)于項(xiàng)目合同談判的難度需要有個(gè)心理預(yù)期。
（四）運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)協(xié)議
特指的是污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)協(xié)議，指向性十分明確，對(duì)社會(huì)資本或項(xiàng)目公司在合作期內(nèi)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)責(zé)任、項(xiàng)目產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、政府方監(jiān)督管理方式和程序予以詳細(xì)約定。該協(xié)議將作為PPP項(xiàng)目合同的附件，在簽署承繼協(xié)議后，由項(xiàng)目公司承擔(dān)該合同項(xiàng)下乙方即社會(huì)資本方的義務(wù)。

總的來(lái)說(shuō)，在2020基建大年即將到來(lái)的背景下，PPP模式是否能夠繼續(xù)煥發(fā)新生，既是PPP各方的關(guān)注也是期望。同時(shí)可以預(yù)料的是今年勢(shì)必也是PPP模式改革的重要一年，各項(xiàng)政策也會(huì)逐步出臺(tái)，PPP模式的上位法更是指日可待，也衷心希望PPP模式能在2020年注入新的活力、迸發(fā)新的生命力。