近期，新冠疫情不斷在全球范圍內(nèi)擴(kuò)散，各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也受到不同程度的影響。我國(guó)在出色的完成防疫阻擊戰(zhàn)的“上半場(chǎng)”后，已經(jīng)開(kāi)始推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，各地方政府開(kāi)始打響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保衛(wèi)戰(zhàn)的“下半場(chǎng)”。近期，中金公司將2020年中國(guó)實(shí)際GDP增速預(yù)測(cè)從此前的6.1%下調(diào)至2.6%。總體來(lái)看，我國(guó)面臨經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的壓力較大，“下半場(chǎng)”的戰(zhàn)役，任重而道遠(yuǎn)。
基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用，以“鐵公基”為代表的鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、港口、水利等項(xiàng)目，對(duì)就業(yè)、區(qū)域發(fā)展及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)了長(zhǎng)足動(dòng)力。2020年，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（新基建）扛起了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大旗，以5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)為代表的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，旨在信息數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化管理。面臨新一輪政府對(duì)于基建及新基建的加大投入，終究無(wú)法回避的問(wèn)題就是項(xiàng)目投融資模式的選擇。
近日，廣西壯族自治區(qū)出臺(tái)了《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣西進(jìn)一步加快推進(jìn)PPP工作促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展十條措施的通知》（桂政辦電〔2020〕49號(hào)，簡(jiǎn)稱(chēng)“桂十條”），在這個(gè)特殊時(shí)期，為基建及新基建項(xiàng)目投融資模式指明了一條尚可通行的道路——PPP。
PPP模式下，社會(huì)資本方將主要承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，對(duì)于傳統(tǒng)基建項(xiàng)目，可以提高運(yùn)營(yíng)效率，減少政府對(duì)微觀事務(wù)的參與；對(duì)于新基建項(xiàng)目，無(wú)論是項(xiàng)目的建設(shè)還是運(yùn)營(yíng)都存在較高的門(mén)檻，需要專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，而PPP理念與“新基建”的高門(mén)檻形成了完美的契合。
不得不說(shuō)，桂十條生而逢時(shí)，體現(xiàn)了通過(guò)PPP帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的決心。通讀桂十條，既有過(guò)去經(jīng)驗(yàn)?zāi)Y(jié)出的好方法，也有開(kāi)創(chuàng)新篇章的金點(diǎn)子。
俗話說(shuō)“沒(méi)有規(guī)矩不成方圓”，PPP項(xiàng)目實(shí)施往往涉及多部門(mén)、多層次審批，而桂十條明確“各級(jí)人民政府成立由分管負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長(zhǎng)的加快推進(jìn)PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小區(qū)，建立政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、項(xiàng)目分級(jí)管理和行業(yè)主管部門(mén)分工負(fù)責(zé)機(jī)制”，形成合力統(tǒng)一推進(jìn)PPP項(xiàng)目。
“各級(jí)財(cái)政、發(fā)展改革部門(mén)及相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)牽頭會(huì)同其他有關(guān)職能部門(mén)組成聯(lián)評(píng)聯(lián)審工作小組，召開(kāi)聯(lián)審會(huì)議，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、采購(gòu)文件、PPP協(xié)議（合同）相關(guān)文本等進(jìn)行聯(lián)合評(píng)審”，桂十條將聯(lián)評(píng)聯(lián)審機(jī)制固化，在保留必要程序的同時(shí)，縮短了PPP項(xiàng)目的審查周期。
近年來(lái)，PPP項(xiàng)目入庫(kù)審核成為了制約PPP模式發(fā)展的關(guān)鍵因素。桂十條明確“全區(qū)各級(jí)行政審批職能部門(mén)應(yīng)按規(guī)定的最少工作日快速辦結(jié)PPP相關(guān)審批事項(xiàng)”，“加速項(xiàng)目入庫(kù)申報(bào)審核，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)于PPP項(xiàng)目實(shí)施方案獲批之日起2個(gè)工作日內(nèi)提請(qǐng)納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)及國(guó)家發(fā)展改革委全國(guó)PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)，自治區(qū)財(cái)政廳、發(fā)展改革委應(yīng)于5個(gè)工作日內(nèi)完成審核，每月底前確保當(dāng)月提交的入庫(kù)申請(qǐng)全部審核完畢”。通過(guò)省級(jí)政策文件，明確PPP項(xiàng)目入庫(kù)審核時(shí)限，實(shí)為創(chuàng)新之舉，大大提高了項(xiàng)目入庫(kù)審核效率，提振實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)于PPP模式的信心。
同時(shí)，對(duì)于服務(wù)疫情防控的PPP項(xiàng)目，“自治區(qū)財(cái)政廳對(duì)疫情防控項(xiàng)目入庫(kù)申請(qǐng)按照即報(bào)即審、合規(guī)即發(fā)的原則，于2個(gè)工作日內(nèi)完成審核。”
對(duì)于PPP項(xiàng)目的用地及稅收問(wèn)題，桂十條也明確“自然資源管理部門(mén)要積極協(xié)調(diào)優(yōu)先保障PPP 項(xiàng)目用地，如涉及土地招拍掛相關(guān)工作可與PPP社會(huì)資本方招標(biāo)、評(píng)標(biāo)等工作同時(shí)開(kāi)展。”“PPP項(xiàng)目依法依規(guī)享受企業(yè)所得稅、增值稅、耕地占用稅、土地使用稅等稅收優(yōu)惠政策。”
PPP模式實(shí)施以來(lái)，運(yùn)營(yíng)一直處在被忽視的地位，而桂十條從項(xiàng)目端入手，從謀劃階段便開(kāi)始“優(yōu)先開(kāi)展有一定收益的公益項(xiàng)目”，“重點(diǎn)推進(jìn)交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)、生態(tài)保護(hù)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、水利、旅游、養(yǎng)老、文化、體育等重點(diǎn)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目”。桂十條列舉出的重點(diǎn)推進(jìn)領(lǐng)域，向來(lái)是PPP項(xiàng)目中收益較為明顯的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。從謀劃項(xiàng)目階段發(fā)力，重點(diǎn)謀劃適宜PPP的好項(xiàng)目。
同時(shí)，“自治區(qū)財(cái)政廳、發(fā)展改革委牽頭開(kāi)展分片區(qū)一對(duì)一指導(dǎo)”，力爭(zhēng)從項(xiàng)目謀劃階段，便積極與省級(jí)財(cái)政與發(fā)改部門(mén)溝通，確保項(xiàng)目合法合規(guī)推進(jìn)，縮短項(xiàng)目入庫(kù)審核時(shí)限。
針對(duì)于不同的PPP實(shí)施模式，桂十條鼓勵(lì)“各項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要在平等合作的基礎(chǔ)上，積極探索新模式，在政策允許、風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下創(chuàng)新合作方式。”
通過(guò)間接融資補(bǔ)助及直接融資補(bǔ)助對(duì)區(qū)內(nèi)PPP項(xiàng)目在3年內(nèi)發(fā)生大的融資成本按照據(jù)實(shí)結(jié)算的方式以補(bǔ)助支持；在政策允許范圍內(nèi)降低項(xiàng)目資本金比例；鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在監(jiān)管政策允許范圍內(nèi)對(duì)PPP項(xiàng)目給予差異化信貸支持，對(duì)脫貧攻堅(jiān)等國(guó)家重點(diǎn)支持領(lǐng)域的PPP 項(xiàng)目貸款給予適當(dāng)優(yōu)惠條件，桂十條通過(guò)涉及財(cái)政、社會(huì)資本方及金融機(jī)構(gòu)等主體的多層次的融資支持，推動(dòng)全區(qū)PPP項(xiàng)目順利落地，鼓勵(lì)各級(jí)政府積極謀劃PPP項(xiàng)目。
縱觀桂十條全文，自治區(qū)政府推動(dòng)PPP模式的決心躍然紙上。“政府債務(wù)負(fù)擔(dān)比較重的地區(qū)應(yīng)將PPP作為提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的一項(xiàng)重要方式，利用PPP 模式有序盤(pán)活存量資產(chǎn)，促進(jìn)地方發(fā)展”；“對(duì)推廣PPP模式工作有力、社會(huì)資本參與度較高的市、縣（市、區(qū)）予以通報(bào)表?yè)P(yáng)，在轉(zhuǎn)移支付和政府債券資金安排等方面予以?xún)A斜、對(duì)工作開(kāi)展不力的地區(qū)進(jìn)行檢查督導(dǎo)、約談、通報(bào)、限期整改等，在轉(zhuǎn)移支付和政府債券資金安排等方面采取約束性措施。”以PPP模式推進(jìn)成效，作為財(cái)政統(tǒng)籌安排的考量因素，將PPP模式作為重點(diǎn)績(jī)效考核指標(biāo)進(jìn)行推進(jìn)。
不僅如此，“全區(qū)各級(jí)財(cái)政、發(fā)展改革部門(mén)要會(huì)同本級(jí)各行業(yè)主管部門(mén)對(duì)潛在的PPP項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估篩選，制定項(xiàng)目年度和中期開(kāi)發(fā)計(jì)劃，原則上2020年底前各縣（市、區(qū)）至少應(yīng)有1 個(gè)PPP 項(xiàng)目納入項(xiàng)目庫(kù)”。桂十條也明確提出了政策目標(biāo)，廣西約有110個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，預(yù)計(jì)推動(dòng)超百個(gè)PPP項(xiàng)目，千億級(jí)投資體量。
在桂十條中，重點(diǎn)關(guān)注了績(jī)效考核及嚴(yán)守支出紅線的關(guān)鍵性問(wèn)題。
“將PPP 項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)落實(shí)情況作為政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助預(yù)算申請(qǐng)的前置條件，把PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤，落實(shí)按效付費(fèi)，形成對(duì)社會(huì)資本的正向激勵(lì)和倒逼機(jī)制，確保公共利益最大化。”意味著全區(qū)項(xiàng)目將以績(jī)效考核作為申請(qǐng)補(bǔ)助的前置條件，加強(qiáng)了PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的管理。
同時(shí)，文件又強(qiáng)調(diào)了財(cái)政支出責(zé)任占比問(wèn)題。不過(guò)依據(jù)PPP項(xiàng)目支出責(zé)任特點(diǎn)，較多地方政府的財(cái)政承受責(zé)任紅線面臨著2020及2021年的“卡脖子”壓力，而現(xiàn)階段謀劃及推進(jìn)項(xiàng)目，正好通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)期度過(guò)支付壓力較大的年度。
因應(yīng)疫情防控的新形勢(shì)，桂十條對(duì)PPP項(xiàng)目的合同履行提出了相應(yīng)的指導(dǎo)意見(jiàn)。“因疫情對(duì)PPP項(xiàng)目合同履行產(chǎn)生影響的，合同雙方應(yīng)積極友好協(xié)商解決；涉及工期延長(zhǎng)、運(yùn)營(yíng)期暫緩或延遲履行其他合同義務(wù)等情況造成的損失由雙方分擔(dān)，參照PPP 項(xiàng)目合同中不可抗力相關(guān)條款執(zhí)行。社會(huì)資本方確無(wú)過(guò)錯(cuò)的，政府方在考核時(shí)可予以適當(dāng)免責(zé)或補(bǔ)助”，明確按照不可抗力相關(guān)條款執(zhí)行，但對(duì)于疫情對(duì)于PPP項(xiàng)目造成的影響可能是多方面的復(fù)雜原因，既有不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，亦有政策變更風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)于具體情況還需要具體分析。
通過(guò)這幾年P(guān)PP項(xiàng)目的發(fā)展，足以看到PPP模式在拉動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面有著不可替代的作用，對(duì)于整個(gè)營(yíng)商環(huán)境及政府職能改革亦有長(zhǎng)效作用。
在此特殊時(shí)期，PPP有望發(fā)揮平滑政府支出責(zé)任，緩解財(cái)政資金不足的重要作用。桂十條的出臺(tái)體現(xiàn)了廣西推動(dòng)PPP模式的決心和信心，相信可與新基建項(xiàng)目碰撞出新的火花，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展注入新的活力。
