自2014年國家推出PPP政策以來，伴隨著大量PPP項目的不斷推進，PPP的相關(guān)政策也始終在不斷的向縱深發(fā)展。
作為一位從業(yè)多年的法律專業(yè)人士，就PPP項目合同而言，我們曾經(jīng)經(jīng)歷的文本就包括：
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◆建設(shè)部分別于2004年和2006年發(fā)布的供水、管道燃氣、垃圾處理和供熱等市政公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營協(xié)議示范文本；
◆國家發(fā)改委于2014年發(fā)布的《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）》；
◆財政部于2015年1月發(fā)布的《PPP項目合同指南（試行）》；2017年財政部PPP中心組織翻譯的“PPP Contractual Provisions Guidance 2017”（《世界銀行2017年版PPP合同條款指南》；
◆2018年6月，中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會組織編寫的《政府和社會資本合作（PPP）項目合作協(xié)議示范文本（試行）》。
2020年2月21日，財政部公布了《財政部辦公廳關(guān)于印發(fā)污水處理和垃圾處理領(lǐng)域 PPP項目合同示范文本的通知》（財辦金[2020]10號）。顧名思義，該文公布的《PPP項目合同示范文本》主要適用于污水、垃圾處理領(lǐng)域的PPP項目。雖然如此，因為PPP項目的很多共性，《PPP項目合同示范文本》中間的很多安排，對于其他領(lǐng)域的PPP項目同樣也有借鑒價值。為此，我們在此做簡要分析。
一、合同文件體系
《PPP項目合同示范文本》包含的文本有：項目合作協(xié)議、項目承繼協(xié)議以及項目合同、項目運營維護合同，具體包括：
1. PPP項目合作協(xié)議；
2. PPP項目承繼協(xié)議；
3. 污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項目合同；
4. 污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項目運營維護合同；
5. 垃圾處理PPP項目合同。
合同簽署順序為：政府或其授權(quán)的實施機構(gòu)與中選的社會資本（以下簡稱“社會資本”）簽署《合作協(xié)議》、《PPP項目合同》及《運營維護服務(wù)協(xié)議》（如有）；項目公司設(shè)立后，項目公司與實施機構(gòu)和社會資本簽署關(guān)于《PPP項目合同》及《運營維護服務(wù)協(xié)議》（如有）的《承繼協(xié)議》，承繼社會資本在前述合同文件項下的權(quán)利義務(wù)。
根據(jù)筆者多年的執(zhí)業(yè)經(jīng)驗，在PPP領(lǐng)域，可以把合同文本的安排總結(jié)出幾種不同的模式，比如草簽?zāi)Ｊ剑欣^模式，雙協(xié)議模式，等等。這些分法本身不是法定的，而是筆者根據(jù)每個合同文本的具體內(nèi)容來做的大略界定。PPP合同體系的安排，不存在優(yōu)劣之分。很多文本的設(shè)計都是結(jié)合項目的具體需求和使用習(xí)慣來具體安排的。從提高交流效、降低交易成本的角度看，《PPP項目合同示范文本》推薦的文本體系，值得污水處理領(lǐng)域和垃圾處理領(lǐng)域的從業(yè)人士認(rèn)真研究。
二、強調(diào)再融資
《污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項目合同》和《垃圾處理PPP項目合同》設(shè)置“再融資”章節(jié)：“經(jīng)甲方書面同意，乙方可通過股權(quán)、債權(quán)、項目收益證券化等方式進行再融資。”
PPP再融資是業(yè)界多有討論的重要話題。就PPP項目資產(chǎn)證券化而言，財政部、發(fā)改委、證監(jiān)會多次發(fā)文，比如《關(guān)于推進傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2698號），《財政部、人民銀行、證監(jiān)會關(guān)于規(guī)范開展政府和社會資本合作項目資產(chǎn)證券化有關(guān)事宜的通知》（財金〔2017〕55號）、《財政部關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）等等。隨著大量的PPP項目具備證券化的條件，不少投資人開始認(rèn)真考慮PPP項目的資產(chǎn)證券化。
在PPP合同中對資產(chǎn)證券化做出預(yù)先安排，無論是對于將來推進資產(chǎn)證券化，還是引導(dǎo)投資人考慮多元的融資安排，都是大有裨益。
三、補充履約責(zé)任
《PPP項目合作協(xié)議》5.2.8條設(shè)置社會資本方的補充履約責(zé)任條款，“如項目公司在項目建設(shè)和運營過程中出現(xiàn)資金緊張、經(jīng)營管理困難等導(dǎo)致無法繼續(xù)實施項目建設(shè)和運營的，則乙方有義務(wù)采取有效措施限期恢復(fù)項目公司履約能力，確保項目的正常建設(shè)和運營管理。”
在PPP項目履約過程中，社會資本方和其后設(shè)立的項目公司，分別承擔(dān)什么樣的責(zé)任，始終是政府和投資人關(guān)注的焦點問題。在交易結(jié)構(gòu)設(shè)計中，設(shè)立項目公司的初衷是為了社會投資方能夠在一定限度上實現(xiàn)項目風(fēng)險與責(zé)任的隔離，但這反過來會造成政府對投資人履約能力的擔(dān)憂。
就此問題，在項目實踐中，最極端的安排是，社會資本對項目公司履約承擔(dān)連帶責(zé)任。《PPP項目合同示范文本》對此采用了補充履約責(zé)任的安排。筆者認(rèn)為，這是一個對雙方來說都容易接受的折中安排。在此基礎(chǔ)上，雙方可以就具體補充履約責(zé)任條款的內(nèi)容做進一步細化。
四、爭議解決機制存疑
《PPP項目合同示范文本》在爭議解決環(huán)節(jié)提出，項目投資雙方設(shè)立“項目協(xié)調(diào)委員會”，對約定可以由委員會協(xié)調(diào)的爭議事項先行協(xié)商。在筆者參與的多次研討會中，業(yè)界對此機制也多有討論。實際上，在2015年財政部公布的《PPP項目合同指南》（試行）就已提出由政府方和項目公司派出代表設(shè)立“協(xié)商委員會”這一爭議解決機制，在近年的PPP項目實踐中有部分采用。如果雙方協(xié)商不成，《PPP項目合同示范文本》支持仲裁可以作為項目爭議解決機制。
需要注意的是，2020年1月1日起實施的最高法院《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱“《審理規(guī)定》”）規(guī)定， “行政機關(guān)為了實現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議”屬于行政協(xié)議，符合“行政協(xié)議”規(guī)定的政府與社會資本合作協(xié)議通過行政訴訟解決爭議。《合同示范文本使用說明》明確污水處理、垃圾處理屬于“政府公共服務(wù)范圍”，那么依據(jù)《審理規(guī)定》此類項目的項目合同極可能在司法實踐中被定義為行政協(xié)議。關(guān)于PPP項目合同的性質(zhì)及對應(yīng)的爭議解決機制，學(xué)界和實務(wù)屆多有討論，在此不再贅述。
我們在此只想提醒的是，雖然《PPP項目合同示范文本》對爭議解決機制做了安排，在實務(wù)操作中，投資人和政府方也還是應(yīng)根據(jù)具體項目的需要，對于PPP合同的爭議解決條款做出考量和精心設(shè)計，平衡政府方和投資人的地位，降低各方在長期履約過程中可能產(chǎn)生的法律風(fēng)險。
總而言之，從提高效率的角度看，《PPP項目合同示范文本》的出臺，對于污水處理和垃圾處理領(lǐng)域的PPP模式推進有積極意義。對于PPP整體領(lǐng)域來說，《PPP項目合同示范文本》引發(fā)的漣漪，有待大家進一步觀察和思考。
