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翁燕珍、褚春超：PPP績效管理指引助推PPP實現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展

2020-04-07 來源：財政部PPP中心 道PPP 作者：翁燕珍、褚春超

一、文件出臺的重要意義
PPP 項目開展績效評價，能夠監(jiān)督社會資本切實履行相關(guān)職責(zé)和義務(wù)，激發(fā)其創(chuàng)新意識，通過管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，提高項目服務(wù)質(zhì)量和效率；能夠為客觀評價PPP 項目目標(biāo)實現(xiàn)情況、項目效果和效益，科學(xué)合理確定政府付費支出額和調(diào)整價格提供重要依據(jù)；能夠提升政府投資決策質(zhì)量和行政監(jiān)管水平、提高資金使用效率，保障 PPP 項目的順利實施和良性發(fā)展。
2014年開始，PPP上升為國家層面意志，促進基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)市場化發(fā)展。國務(wù)院及相關(guān)部委先后出臺了一系列PPP相關(guān)政策文件，均提及PPP項目績效考核。例如，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)〈財政部發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見〉的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）指出政府以運營補貼等作為社會資本提供公共服務(wù)的對價，以績效評價結(jié)果作為對價的支付依據(jù)；《財政部關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）要求建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制。2020年3月31日，財政部印發(fā)了《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號，以下簡稱《指引》）。
據(jù)悉，《指引》經(jīng)過起草、征求意見、修改完善歷時一年多之久，凝結(jié)了各方智慧，回應(yīng)了社會各界對PPP績效管理頂層設(shè)計的訴求。該《指引》作為首個PPP績效管理頂層指導(dǎo)文件，對規(guī)范、指導(dǎo)全國上萬億元市場規(guī)模的PPP項目績效管理工作提出了明確要求、指明了具體路徑和方法，為各行業(yè)各領(lǐng)域建立健全本行業(yè)、本領(lǐng)域PPP項目績效指標(biāo)體系奠定了工作基礎(chǔ)，同時也提出了更高要求。
二、文件實踐運用應(yīng)處理好幾大關(guān)系
（一）PPP項目績效管理和預(yù)算績效管理之間關(guān)系
首先，《指引》明確的PPP項目績效管理是對《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（2018年9月1日）具體落實的重要體現(xiàn)。《意見》明確提出“構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局，建立全過程預(yù)算績效管理鏈條，完善全覆蓋預(yù)算績效管理體系”。2020年2月25日，財政部印發(fā)了《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)2020[10]號），其中第三條“涉及預(yù)算資金及相關(guān)管理活動，如......政府和社會資本合作（PPP）等績效評價可參照本辦法執(zhí)行”。因此，PPP項目績效管理是全面實施預(yù)算績效管理的具體落實。
其次，在評價對象、內(nèi)容與重點上，PPP項目績效評價不同于當(dāng)前財政預(yù)算績效評價。預(yù)算績效管理是以一級政府財政預(yù)算為對象，以政府預(yù)算資金在一定時期內(nèi)所達到的總體產(chǎn)出和結(jié)果為內(nèi)容，強調(diào)的是財政資金的使用效益（花錢必問效），為促進政府透明、負責(zé)、高效履職為目的所開展的績效管理活動。PPP項目績效評價強調(diào)的是從監(jiān)管者對項目公益性角度出發(fā)，強調(diào)項目在合作期內(nèi)（建設(shè)期+運營期）保質(zhì)保量高效完成與運營，比如，一些不使用預(yù)算資金使用者付費類PPP項目也同樣要開展績效評價；在運營期沒有預(yù)算資金安排也要進行PPP項目績效評價；對建設(shè)資金不從預(yù)算角度要求，而是從項目整體建設(shè)投資按計劃到位和管理進行要求等。
（二）PPP項目績效管理約束性和靈活性之間關(guān)系
PPP項目在政企雙方簽訂PPP項目合同之中，涉及的績效管理方案、指標(biāo)體系等對后續(xù)項目實施機構(gòu)和社會資本/項目公司具有強約束性。但考慮到PPP項目作為中長期政企合作項目，涉及利益相關(guān)方多、各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系較為復(fù)雜，加之合作期內(nèi)社會、經(jīng)濟、自然等因素時常會對項目產(chǎn)生一些新的影響，項目準(zhǔn)備及采購階段所設(shè)計的績效評價目標(biāo)和指標(biāo)體系，通常難以完全符合全生命周期內(nèi)PPP項目實際情況，起初績效評價目標(biāo)、工作方案和指標(biāo)體系在新的環(huán)境下也會產(chǎn)生需調(diào)整的情況。因此，在項目設(shè)計時需要充分考慮PPP項目績效管理工作的約束性、嚴肅性，同時還需要預(yù)留動態(tài)調(diào)整機制，賦予績效管理一定靈活性以實行PPP項目實施過程中出現(xiàn)的新情況，確保項目順利實施、實現(xiàn)共贏目標(biāo)。

針對該情況，《指引》具有較強的預(yù)見性，在第十一條中明確設(shè)計了相關(guān)條款。1.PPP項目準(zhǔn)備階段，項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目立項文件、歷史資料，結(jié)合PPP模式特點，在項目實施方案中編制總體績效目標(biāo)和績效指標(biāo)體系并充分征求相關(guān)部門、潛在社會資本等相關(guān)方面的意見。財政部門應(yīng)會同相關(guān)主管部門從依據(jù)充分性、設(shè)置合理性和目標(biāo)實現(xiàn)保障度等方面進行審核。2.PPP項目采購階段，項目實施機構(gòu)可結(jié)合社會資本響應(yīng)及合同談判情況對績效指標(biāo)體系中非實質(zhì)性內(nèi)容進行合理調(diào)整。PPP項目績效目標(biāo)和指標(biāo)體系應(yīng)在項目合同中予以明確。3.PPP項目執(zhí)行階段，績效目標(biāo)和指標(biāo)體系原則上不予調(diào)整。但因項目實施內(nèi)容、相關(guān)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化或突發(fā)事件、不可抗力等無法預(yù)見的重大變化影響績效目標(biāo)實現(xiàn)而確需調(diào)整的，由項目實施機構(gòu)和項目公司（未設(shè)立項目公司時為社會資本，下同）協(xié)商確定，經(jīng)財政部門及相關(guān)主管部門審核通過后報本級人民政府批準(zhǔn)。

（三）PPP項目績效管理共性和行業(yè)個性之間的關(guān)系
《指引》為全國PPP項目績效管理工作開展指明了路徑和方法，具有很強的可操作性。在文件中包含了五個附件，分別為PPP項目全生命周期績效管理導(dǎo)圖、PPP項目績效評價工作方案（參考）、PPP項目績效評價報告（參考）、PPP項目建設(shè)期績效評價共性指標(biāo)框架（參考）和PPP項目運營期績效評價共性指標(biāo)框架（參考）。這些附件為PPP項目績效管理工作的開展提供了開展模板，項目建設(shè)期和運營期提出了共性指標(biāo)框架。
考慮到各行業(yè)專業(yè)性強，《指引》對各行業(yè)主管部門提出了建立各子行業(yè)的績效評價指標(biāo)體系要求。第二十四條明確“各級行業(yè)主管部門應(yīng)按照績效管理相關(guān)制度要求，建立健全本行業(yè)、本領(lǐng)域核心績效指標(biāo)體系，明確績效標(biāo)準(zhǔn)；合規(guī)履行預(yù)算編制、申報和執(zhí)行程序；加強與財政及其他相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合”。建議各行業(yè)主管部門應(yīng)盡快會同財政部門，充分結(jié)合行業(yè)特點、技術(shù)規(guī)范和適用法律法規(guī)，制定適應(yīng)行業(yè)特征、體系完整、指標(biāo)明確、操作性強的PPP項目績效評價指標(biāo)體系，指導(dǎo)本行業(yè)、領(lǐng)域內(nèi)的PPP項目更為系統(tǒng)、科學(xué)地開展績效評價工作，引導(dǎo)各項目社會資本對照評價指標(biāo)改善管理，提升項目全生命周期的績效管理水平，實質(zhì)性提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率。