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  1. 明樹數(shù)據(jù)庫(kù)
  2. 相關(guān)(guān)(guān)(guān)(guān)(guān)(guān)(guān)(guān)解讀
  3. 詳情

翁燕珍、褚春超：PPP績(jī)效管理指引助推PPP實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展

2020-04-07 來(lái)源：財(cái)政部PPP中心 道PPP 作者：翁燕珍、褚春超

一、文件出臺(tái)的重要意義
PPP 項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，能夠監(jiān)督社會(huì)資本切實(shí)履行相關(guān)職責(zé)和義務(wù)，激發(fā)其創(chuàng)新意識(shí)，通過(guò)管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，提高項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量和效率；能夠?yàn)榭陀^評(píng)價(jià)PPP 項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況、項(xiàng)目效果和效益，科學(xué)合理確定政府付費(fèi)支出額和調(diào)整價(jià)格提供重要依據(jù)；能夠提升政府投資決策質(zhì)量和行政監(jiān)管水平、提高資金使用效率，保障 PPP 項(xiàng)目的順利實(shí)施和良性發(fā)展。
2014年開(kāi)始，PPP上升為國(guó)家層面意志，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展。國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委先后出臺(tái)了一系列PPP相關(guān)政策文件，均提及PPP項(xiàng)目績(jī)效考核。例如，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)〈財(cái)政部發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）指出政府以運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)的對(duì)價(jià)，以績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為對(duì)價(jià)的支付依據(jù)；《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）要求建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制。2020年3月31日，財(cái)政部印發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》（財(cái)金〔2020〕13號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《指引》）。
據(jù)悉，《指引》經(jīng)過(guò)起草、征求意見(jiàn)、修改完善歷時(shí)一年多之久，凝結(jié)了各方智慧，回應(yīng)了社會(huì)各界對(duì)PPP績(jī)效管理頂層設(shè)計(jì)的訴求。該《指引》作為首個(gè)PPP績(jī)效管理頂層指導(dǎo)文件，對(duì)規(guī)范、指導(dǎo)全國(guó)上萬(wàn)億元市場(chǎng)規(guī)模的PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作提出了明確要求、指明了具體路徑和方法，為各行業(yè)各領(lǐng)域建立健全本行業(yè)、本領(lǐng)域PPP項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)體系奠定了工作基礎(chǔ)，同時(shí)也提出了更高要求。
二、文件實(shí)踐運(yùn)用應(yīng)處理好幾大關(guān)系
（一）PPP項(xiàng)目績(jī)效管理和預(yù)算績(jī)效管理之間關(guān)系
首先，《指引》明確的PPP項(xiàng)目績(jī)效管理是對(duì)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（2018年9月1日）具體落實(shí)的重要體現(xiàn)。《意見(jiàn)》明確提出“構(gòu)建全方位預(yù)算績(jī)效管理格局，建立全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理鏈條，完善全覆蓋預(yù)算績(jī)效管理體系”。2020年2月25日，財(cái)政部印發(fā)了《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)2020[10]號(hào)），其中第三條“涉及預(yù)算資金及相關(guān)管理活動(dòng)，如......政府和社會(huì)資本合作（PPP）等績(jī)效評(píng)價(jià)可參照本辦法執(zhí)行”。因此，PPP項(xiàng)目績(jī)效管理是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的具體落實(shí)。
其次，在評(píng)價(jià)對(duì)象、內(nèi)容與重點(diǎn)上，PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)不同于當(dāng)前財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。預(yù)算績(jī)效管理是以一級(jí)政府財(cái)政預(yù)算為對(duì)象，以政府預(yù)算資金在一定時(shí)期內(nèi)所達(dá)到的總體產(chǎn)出和結(jié)果為內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)的是財(cái)政資金的使用效益（花錢必問(wèn)效），為促進(jìn)政府透明、負(fù)責(zé)、高效履職為目的所開(kāi)展的績(jī)效管理活動(dòng)。PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)強(qiáng)調(diào)的是從監(jiān)管者對(duì)項(xiàng)目公益性角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目在合作期內(nèi)（建設(shè)期+運(yùn)營(yíng)期）保質(zhì)保量高效完成與運(yùn)營(yíng)，比如，一些不使用預(yù)算資金使用者付費(fèi)類PPP項(xiàng)目也同樣要開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)；在運(yùn)營(yíng)期沒(méi)有預(yù)算資金安排也要進(jìn)行PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)；對(duì)建設(shè)資金不從預(yù)算角度要求，而是從項(xiàng)目整體建設(shè)投資按計(jì)劃到位和管理進(jìn)行要求等。
（二）PPP項(xiàng)目績(jī)效管理約束性和靈活性之間關(guān)系
PPP項(xiàng)目在政企雙方簽訂PPP項(xiàng)目合同之中，涉及的績(jī)效管理方案、指標(biāo)體系等對(duì)后續(xù)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本/項(xiàng)目公司具有強(qiáng)約束性。但考慮到PPP項(xiàng)目作為中長(zhǎng)期政企合作項(xiàng)目，涉及利益相關(guān)方多、各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系較為復(fù)雜，加之合作期內(nèi)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然等因素時(shí)常會(huì)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生一些新的影響，項(xiàng)目準(zhǔn)備及采購(gòu)階段所設(shè)計(jì)的績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)和指標(biāo)體系，通常難以完全符合全生命周期內(nèi)PPP項(xiàng)目實(shí)際情況，起初績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)、工作方案和指標(biāo)體系在新的環(huán)境下也會(huì)產(chǎn)生需調(diào)整的情況。因此，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)需要充分考慮PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作的約束性、嚴(yán)肅性，同時(shí)還需要預(yù)留動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，賦予績(jī)效管理一定靈活性以實(shí)行PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的新情況，確保項(xiàng)目順利實(shí)施、實(shí)現(xiàn)共贏目標(biāo)。

針對(duì)該情況，《指引》具有較強(qiáng)的預(yù)見(jiàn)性，在第十一條中明確設(shè)計(jì)了相關(guān)條款。1.PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目立項(xiàng)文件、歷史資料，結(jié)合PPP模式特點(diǎn)，在項(xiàng)目實(shí)施方案中編制總體績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)體系并充分征求相關(guān)部門、潛在社會(huì)資本等相關(guān)方面的意見(jiàn)。財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同相關(guān)主管部門從依據(jù)充分性、設(shè)置合理性和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)保障度等方面進(jìn)行審核。2.PPP項(xiàng)目采購(gòu)階段，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可結(jié)合社會(huì)資本響應(yīng)及合同談判情況對(duì)績(jī)效指標(biāo)體系中非實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行合理調(diào)整。PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系應(yīng)在項(xiàng)目合同中予以明確。3.PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段，績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系原則上不予調(diào)整。但因項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容、相關(guān)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化或突發(fā)事件、不可抗力等無(wú)法預(yù)見(jiàn)的重大變化影響績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而確需調(diào)整的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司（未設(shè)立項(xiàng)目公司時(shí)為社會(huì)資本，下同）協(xié)商確定，經(jīng)財(cái)政部門及相關(guān)主管部門審核通過(guò)后報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

（三）PPP項(xiàng)目績(jī)效管理共性和行業(yè)個(gè)性之間的關(guān)系
《指引》為全國(guó)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作開(kāi)展指明了路徑和方法，具有很強(qiáng)的可操作性。在文件中包含了五個(gè)附件，分別為PPP項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理導(dǎo)圖、PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案（參考）、PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告（參考）、PPP項(xiàng)目建設(shè)期績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)框架（參考）和PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)框架（參考）。這些附件為PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作的開(kāi)展提供了開(kāi)展模板，項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期提出了共性指標(biāo)框架。
考慮到各行業(yè)專業(yè)性強(qiáng)，《指引》對(duì)各行業(yè)主管部門提出了建立各子行業(yè)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系要求。第二十四條明確“各級(jí)行業(yè)主管部門應(yīng)按照績(jī)效管理相關(guān)制度要求，建立健全本行業(yè)、本領(lǐng)域核心績(jī)效指標(biāo)體系，明確績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)；合規(guī)履行預(yù)算編制、申報(bào)和執(zhí)行程序；加強(qiáng)與財(cái)政及其他相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合”。建議各行業(yè)主管部門應(yīng)盡快會(huì)同財(cái)政部門，充分結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)、技術(shù)規(guī)范和適用法律法規(guī)，制定適應(yīng)行業(yè)特征、體系完整、指標(biāo)明確、操作性強(qiáng)的PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，指導(dǎo)本行業(yè)、領(lǐng)域內(nèi)的PPP項(xiàng)目更為系統(tǒng)、科學(xué)地開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，引導(dǎo)各項(xiàng)目社會(huì)資本對(duì)照評(píng)價(jià)指標(biāo)改善管理，提升項(xiàng)目全生命周期的績(jī)效管理水平，實(shí)質(zhì)性提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率。