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曹珊：塵埃落定，PPP項目績效考核不再迷茫

2020-04-03 來源：PPP知乎 作者：曹珊

PPP模式轉眼在我國已經走過了第六個年頭，給我們留下的是財政部政府和社會資本合作中心管理項目庫中投資總額超14萬億的9000多個PPP項目，并且這一數字還在不斷增多。數字的背后是各地PPP項目的持續落地，大量建設期或者是運營期PPP項目面臨著建設期的績效考核與運營期的績效考核及項目移交后的后評價。
雖然早在2017年11月10日財政部辦公廳印發的《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》【財辦金（2017）92號】中就提出了，“項目建設成本與運營績效考核結果掛鉤部分占比不得少于30%”，2019年的《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》【財金（2019）10號】更是明確,“建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任。”。但是PPP績效考核也只停留在“有要求，沒方法”的階段，彼時PPP項目績效考核的現狀是，各參與方尤其是政府方已經意識到PPP項目績效考核的重要性，但是在真正的實操層面，各參與方之間、參與方內部之間對于“如何考核、考核什么”都存在不同的理解，真正能夠做到文件要求的按效付費的項目屈指可數。
直到2019年5月11日，財政部拋出了《政府與社會資本合作項目績效管理操作指引（征求意見稿）》【財辦金（2019）39號】（以下簡稱“征求意見稿”），該征求意見稿一經印發，就引起了PPP界的高度關注，各種轉發和評論紛至沓來，各類批評和建議也層出不窮。但實際上業界對于征求意見稿是否能夠以及何時能夠轉化成為真正的可供實操參考的文件指引持一定的保留意見，就在很多人認為績效操作指引“漸行漸遠漸無書”的情況下，財政部PPP中心組織庫內專家就各類PPP項目的績效考核指標等進行熱烈討論，也預示著操作指引的出臺只是一紗之隔。果然，2020年3月31日，財政部正式公布了《關于印發<政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引>的通知》【財金（2020）13號】（以下簡稱“績效考核指引”），由此困擾業界許久的PPP項目績效考核這一“歷史性”難題也有了一個比較清晰和明確的指引，更是助力PPP項目的各參與方度過績效考核的迷茫期。筆者接下來就將從績效考核指引的內容本身出發，通過對績效考核指引做一個全面的解讀，梳理出真正合規的績效考核該如何操作，并進一步挖掘其背后的核心精神，同時也會對績效考核指引給各PPP項目參與方帶來的影響及后續應對做一個分析。
01績效考核指引的全面解讀
本次績效考核指引共分為六個章節，分別是總則、PPP項目績效目標與績效指標管理、PPP項目績效監控、PPP項目績效評價、組織保障和附則，并且績效指引還包含了5個附件，分別是PPP項目全生命周期績效管理導圖、PPP項目績效評價工作方案（參考）、PPP項目績效評價報告（參考）、PPP項目建設期績效評價共性指標框架（參考）和PPP項目運營期績效評價共性指標框架（參考）。為了確保對績效考核指引的解讀和梳理做到全面和細致，筆者將根據績效考核指引的體例結構——六個章節、五個附件，逐一進行解讀，并對其中需要各方重點關注的條款做說明，同時過程中可能還會加入一些績效考核指引與征求意見稿的對比分析。
（一）總則
本章主要是一些原則性規定，涵蓋了績效考核指引制定的依據、PPP項目績效管理的概念、績效考核指引的實施單位與負責單位以及績效考核指引的適用項目范圍和績效管理的原則。
這里值得重點關注的有三條：一是第二條明確了PPP績效管理將貫穿PPP項目全生命周期。二是第三條確立了項目實施機構作為績效管理工作的直接負責人的地位，這一點與征求意見稿中把各級政府、財政部門、行業主管部門和行業主管機構統統納入績效管理工作的責任單位顯然不同，使得權責更加明確，管理更加清晰，同時第三條還確立了第三方機構參與績效考核的合法地位。三是第四條對于績效考核指引的適用項目范圍給出了權威的官方解釋——“適用于所有PPP項目，包括政府付費、可行性缺口補助和使用者付費項目”，這也解決了一個長久以來的問題，即使用者付費項目是否需要進行績效考核，使用者付費項目如何進行績效考核的問題。
（二）PPP項目績效目標與績效指標管理
本章圍繞PPP項目績效管理的兩項重要內容——績效目標和指標管理，涵蓋了績效目標和指標管理的編制單位、編制要求與編制內容及階段管理要求，同時還給出了項目公司（社會資本）對于績效目標或指標體系調整的異議處理機制。
這一章值得關注的主要有四條，一是第七條進一步明確PPP項目績效目標包括總體績效目標和年度績效目標，但是對于年度績效指標仍會存一些疑惑，比如建設期的年度績效指標及考核是否就不需要了沒有明確，但是在績效考核指引第四章的十八條明確了“原則上項目建設期應結合竣工驗收開展一次績效評價”。二是第八條中績效目標的內容相比較征求意見稿中的內容少了可持續性這一板塊，同時對于產出、效果和管理的具體定義也做了部分調整。三是第十一條的績效目標與績效指標各階段管理要求，該條將PPP項目的績效目標與績效指標具體管理工作細分在項目的準備、采購、執行三個階段，而且相較于征求意見稿，增加了項目移交完成后的項目后評價指標體系的搭建和構成。尤其需注意的是該條第二款和第三款還特別強調了績效目標和指標體系應當在合同中就明確清楚，非無法預見的重大變化影響不得調整，且調整需雙方協商一致后報批。四是第十二條給出了項目公司（社會資本）對于指標體系調整有異議的異議處理機制，并將合同約定的爭議解決機制作為解決方式之一。但是指標體系的調整是否屬于合同爭議解決機制的規制范圍，尚待商榷。
（三）PPP項目績效監控
本章圍繞績效監控的主體、內容與要求和工作程序展開。
其中值得關注的主要是第十四條中對于績效監控的主體，明確為項目實施機構。對于績效監控的內容、要求方面，績效考核指引與征求意見稿的差別并不大，主要差異在于績效考核指引刪除了績效監控的結果應用這一條，并且對績效考核的程序作了一定程度的精簡。
（四）PPP項目績效評價
本章可以說是績效考核指引的核心章節，一定程度上解決長久以來PPP項目績效考核如何開展的疑惑。本章干貨滿滿，涵蓋了績效考核評價的主體、要求、程序、爭議解決和復核，以及評價結果的應用。
本章中值得關注的主要有四條，一是第十七條的績效評價主體中，既明確了項目實施機構是執行階段績效評價的責任單位，也確定了財政部門、行業主管部門和實施機構作為項目移交完成后的項目后評價的實施主體地位。二是第十八條績效評價要求中對于實施進度付費和按效付費項目績效評價時點的確定，直指建設期應結合竣工驗收開展績效評價，分期建設項目各子項目竣工驗收也要開展績效評價，而對于運營期則需要進行按年評價，同時每3-5年要開展中期評估，最后則是明確移交后的項目后評價。三是第二十條的績效評價爭議解決機制，明確項目公司對于實施機構績效評價結果有異議的處理程序，同時在異議無法統一的情況下，項目公司有權尋求按照項目合同中約定的爭議糾紛解決機制處理，這個可以說是從政策層面上對于績效考核評價的糾紛確定了一個解決的方法和依據。四是第二十二條第一款強調按效付費針對不同項目采取的方式不同，對政府付費和可行性缺口補助項目，政府支出與績效評價結果完全掛鉤。對于使用者付費項目則是根據績效評價結果是否達標而通過給予獎勵或要求承擔違約責任來實現。
（五）組織保障
本章實際上主要圍繞開展PPP項目績效管理時財政部門、行業主管部門、實施機構與項目公司（社會資本）的職責，同時要求做好信息公開。
本章值得注意的是，第二十三條中相比較征求意見稿增加了一個重大PPP項目的績效再評價，即“各級財政部門可結合每年工作重點，選取重大PPP項目開展績效再評價”。
（六）附則
附則部分就一條，但是這一條尤為值得關注。在附則的第二十七條中明確了績效考核指引的施行時間，同時對于適用項目的時點往前可追溯績效考核指引印發前發布中標通知書的項目，而且還強調，“績效目標與績效指標體系不完善的，可參照本指引進行補充完善”。這實際上就是表明，績效考核指引是有一定“溯及力”的，各參與方萬不可以為項目實施在前就不給予關注和重視。
（七）五個附件
對于績效考核指引的五個附件，本文主要是對其效用做些簡要的說明。
附件一是PPP項目全生命周期績效管理導圖，該導圖基本上就是各參與方進行績效考核管理的時間表和任務圖，明確了各階段的工作任務、責任主體。附件二、附件三分別是PPP項目績效評價工作方案（參考）與PPP項目績效評價報告（參考），兩者實際上一個是方法的制定一個是結果體現。附件四、附件五則分別是PPP項目建設期績效評價共性指標框架（參考）與PPP項目運營期績效評價共性指標框架（參考），給出了PPP項目績效考核建設期和運營期共性考核指標的設置參考，兩者都將共性指標分為產出、效果和管理三個板塊，尤為值得注意的是在建設期考核指標中，僅將竣工驗收作為產出指標，體現了績效考核指引中要求建設期原則上只需要在竣工驗收后進行建設期考核，一定程度上降低了考核難度，減少了考核成本。也體現了績效考核重視的是在運營中檢查其建設、運營、管理的效果。
02合規的績效考核該如何操作及績效考核指引的核心精神
上面第一部分基本已經完成了對績效考核指引的全面解讀，但是畢竟是逐章解讀，整體性稍弱，對于如何進行合規的績效考核管理這一各方關注的重點問題，從解讀中實際上是很難看出來的。因此，接下來就將從整體的角度出發，進一步分析績效考核指引背后所體現的核心精神，并為PPP項目各參與方梳理合規的績效考核管理該如何操作，便于各方更好的理解和使用績效考核指引。
（一）績效考核指引的核心精神
本文開篇就已經指出，隨著大量落地的PPP項目逐步由建設階段轉向運營階段，PPP項目實施全面績效管理的重要性、緊迫性已經日益顯現，如何有效解決“績效目標缺失、目標設置不規范、不清晰；PPP項目涉及的部門、單位績效運行跟蹤職責和內容不明確；PPP項目分行業、分領域績效指標庫尚未建立；績效指標缺乏可比性、部分PPP項目績效評價流于形式；評價結果沒有真正與政府支出責任掛鉤；PPP項目績效結果對應的獎懲、問責機制未完全建立”等等問題，事實上已經成為當前和未來一個階段PPP模式發展的重要難題。這次績效考核指引的適時印發，實際上就是在朝著建立PPP項目績效管理制度體系進發。其背后的核心精神就是通過清晰、明確的績效考核操作辦法，建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制，確保PPP項目真正做到“按效付費”。
（二）合規的績效考核該如何操作
結合績效考核指引中的要求，若想實現或者說做到符合績效考核指引要求的PPP項目績效考核管理，應當做到以下四個方面。一是建立符合要求的項目績效目標和績效指標，其中績效目標系PPP項目預期達到的產出和效果，應滿足指向明確、細化量化、合理可行和物有所值的要求。而績效指標是實現績效目標的工具，需按照系統性、重要性、相關性、可比性和經濟性的原則，結合預期產出、預期效果和項目管理等績效目標細化量化后合理設定。同時，PPP項目績效目標和績效指標需按照PPP項目各階段的工作重點的不同實行差異化設置和管理。二是做好PPP項目績效監控工作，即按照國家規定、行業標準和PPP項目特點，對項目日常運行情況及年度績效目標實現程度進行跟蹤、監測和管理，由項目實施機構根據績效監控發現的偏差情況及時向項目公司（社會資本）和相關部門反饋，并督促其糾偏。三是做好PPP項目績效評價工作，即由項目實施機構根據項目合同約定，在執行階段結合年度績效目標和指標體系開展PPP項目績效評價，并按付費機制的不同應用評價的結果。由財政部門會同相關主管部門、項目實施機構等在項目移交完成后開展PPP項目后評價。四是對指標的調整及績效評價結果有異議的，按異議處理機制處理，仍達不成一致的按合同約定的爭議解決機制處理。
只有真正踐行了上述四個方面的內容，才算是滿足了PPP項目績效考核的合規性要求。
03績效考核指引給各參與方帶來的影響及后續應對
毋庸置疑，績效考核指引的印發勢必會牽起PPP界一輪新的關注，也將實實在在的對PPP項目的各參與方帶來不同程度的影響。對于造成何種影響，以及如何應對這些影響，下面將分別從實施機構、社會資本方和中介機構三個角度出發，逐一進行分析。
（一）實施機構
整個績效考核指引中實施機構是個高頻詞，無論是考核指標的設定還是績效評價的實施，乃至后續的申報、核定，基本上都是由項目實施機構統籌負責。這對于其他參與方而言無疑是一個好消息，畢竟在負責主體明確后，會大大節省過程中的溝通成本和時間成本。但是對于實施機構而言，是撲面而來的壓力，和呈幾何倍數增加的工作量。筆者想這也是為什么績效考核指引刪除了對項目實施機構再進行績效考核工作評價的原因，實在是可能會出現實施機構分身乏術的情況。
對此，實施機構該怎么辦。筆者認為，應當充分利用績效考核指引給予的權利，積極尋求專家及第三方機構的幫助，適當分散自己的壓力，更多是做好統籌、監督和檔案管理工作，具體到實施層面，完全可以委托給專業的第三方機構開展。
（二）社會資本方
從社會資本方角度而言，喜的是一直關注的PPP項目績效考核終于有了一個書面的、官方的、較為清晰的操作指引，無疑大幅減少PPP項目績效考核環節的混亂和無序。尤其明確了績效考核指標應當在合同中約定，非因無法預見的重大變化而影響外不得調整指標，不再允許合同中沒約定考核時出來一堆指標的情況。而且績效考核指引還從政策層面上確定社會資本方對于績效考核異議的糾紛解決機制，對社會資本來說也是利好消息。當然，績效考核指引的印發，規范了PPP項目績效考核的內容和方法，并且還有一定的“溯及力”，對于想在項目績效考核中渾水摸魚的社會資本方而言，績效考核指引對其無疑是個終止符。
所以，對于社會資本而言，筆者認為，還是秉持著“踏踏實實做項目、安安心心迎考核”的態度去對待績效考核，畢竟看的清的績效考核要遠優于看不見或看不清的績效考核。
（三）中介機構
績效考核指引的出臺，使得PPP項目績效管理工作逐步走向專業化和復雜化，這樣的背景下，財政部也把第三方中介機構推到了績效管理工作的“臺前”。這一過程中，中介機構所發揮的作用是顯而易見的，但是，作用的發揮離不開自身專業水平的支撐，績效考核指引的印發既是在考驗中介機構是否具備行業專業能力，也是在考驗中介機構如何將自己的行業專業能力與績效考核管理相結合起來。
對此，針對中介機構服務對象的不同，需要做好以下兩點，一是作為項目實施機構或財政部門的協助方，中介機構需要發揮在不同行業領域所擁有的專業優勢，配合做好PPP項目績效目標和績效指標的設置工作，輔助完成PPP項目績效監控和績效評價，保證績效管理工作的合規性和效率性，針對績效管理工作中存在的問題，及時提供專業指導意見和解決方案。二是作為社會資本方的協助方，中介機構需要結合自身專業知識為社會資本方對績效指標體系中的非實質性內容調整提供建議。當社會資本方對績效目標或指標體系調整結果或績效評價結果有異議的，積極協助社會資本參與績效評審會，代為處理與績效管理相關的爭議事項。

來源：明樹數據