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趙仕坤、童源、張俊慧：PPP項目績效管理操作指引評析

2020-04-03 來源：財政部PPP中心 道PPP 作者：趙仕坤、童源、張俊慧

近年來，隨著我國大量PPP項目相繼進入執行階段，如何真正實現產出與績效掛鉤，切實做到按效付費；如何有效利用績效管理手段，推進公共服務提質增效，是諸多政府部門及相關單位面臨的一大難題。2020年3月31日，財政部關于印發《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》的通知（財金〔2020〕13號）（以下簡稱“《操作指引》”）正式發布，終于為PPP項目如何開展績效管理指明了方向。操作指引不僅明確了各部門相關職責，還針對績效管理全過程各環節工作內容和程序進行了全面梳理，具有真正的實操指導作用，對于我國未來PPP項目的高質量發展也具有里程碑式的意義。

一、指引出臺背景和意義

根據《中華人民共和國預算法》、《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號），PPP項目涉及一般公共預算等財政資金應全面實施績效管理。《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）指出，在PPP模式下，政府應以績效評價結果作為社會資本提供公共服務對價支付依據，并納入預算管理、財政中期規劃和政府財務報告，同時要建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，并將績效評價結果作為調價的重要依據，確保實現公共利益最大化。《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）進一步明確 “要建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制”。而現階段許多PPP項目進入執行階段后項目實施機構及行業主管部門缺乏監管抓手，對于績效管理工作尚未形成有效機制，尤其對于已經面臨付費的項目可能尚不知如何啟動績效評價工作，《操作指引》不僅是PPP行業積極落實“全面實施績效管理”的重要文件，更切實解決了實際操作中的系列問題。針對績效管理的各個環節要求、內容、程序及如何操作均作了詳盡的指引說明，具有“引導性”與“實用性”，既能引導規范實踐，又能可操作可執行。通過PPP項目績效管理可以保障合作各方的合法權益，促進雙方有效履約，通過績效監控和評價及時發現項目推進過程中存在的不足或問題，并提出合理化針對性意見和建議，促進 PPP項目高效運營，進而為提高公共服務的供給質量和效率保駕護航。

二、PPP項目績效管理的內涵

《操作指引》對PPP項目績效管理進行了明確界定，即指在PPP項目全生命周期開展的績效目標和指標管理、績效監控、績效評價及結果應用等項目管理活動。
績效目標和指標管理是PPP項目績效管理的基礎，績效指標是判斷績效目標是否實現的核心工具和方法。《操作指引》明確了項目實施機構要編制PPP項目總體績效目標和年度績效目標，包括預期產出、預期效果及項目管理等內容。同時強調績效指標應在績效目標基礎上進一步細化量化設定，形成績效指標體系，要充分體現項目行業特征和實際特點。
PPP項目績效監控是對項目日常運行情況及年度績效目標實現程度進行的跟蹤、監測和管理，是績效評價的重要數據來源。《操作指引》指出，項目實施機構應根據項目合同約定定期開展PPP項目績效監控，項目公司（社會資本）負責日常績效監控。具體監控時間應根據PPP項目特點，考慮績效評價和付費時點進行合理選擇，原則上每年至少開展一次。
PPP項目績效評價是PPP項目績效管理的重要組成部分，是實現項目高效管理和按效付費的根本依據。《操作指引》明確提出項目實施機構是PPP項目執行階段的績效評價主體，原則上項目建設期應結合竣工驗收開展一次績效評價，分期建設的項目應當結合各期子項目竣工驗收開展績效評價；項目運營期每年度應至少開展一次績效評價，每3-5年應結合年度績效評價情況對項目開展中期評估；移交完成后應開展一次后評價。此外，《操作指引》進一步規范了PPP項目績效評價的工作流程，主要包括下達績效評價通知、制定工作方案、組織實施評價、編制評價報告、資料歸檔和結果反饋等，對PPP項目績效評價實務操作具有直接的規范和指導意義。
結果應用是PPP項目績效管理的落腳點。《操作指引》明確指出PPP項目績效評價結果是按效付費、落實整改、監督問責的重要依據。政府付費和可行性缺口補助項目，政府承擔的年度運營補貼支出應與當年項目公司（社會資本）績效評價結果完全掛鉤。使用者付費項目，項目公司（社會資本）獲得的項目收益應與當年項目公司（社會資本）績效評價結果掛鉤。

三、指引的主要架構和內容

《操作指引》充分體現了“物有所值”的價值導向，使績效管理成為項目決策、管理、付費、提升績效的重要抓手。主要的架構內容包括：
第一章 總則。
重點說明了指引制定的目的和依據，對PPP項目績效管理進行了定義，并對相關管理主體包括項目實施機構、行業主管部門、財政部門主要職責分工進行了明確，說明本指引的適用范圍和績效管理基本原則。
第二章PPP項目績效目標與績效指標管理。
明確PPP項目績效目標應包括總體績效目標和年度績效目標，項目實施機構負責編制PPP項目績效目標與績效指標，同時對績效目標編制內容和編制要求進行了說明。在績效目標基礎上，進一步說明績效指標編制要求，應構建包括績效指標、指標解釋、指標權重、數據來源、評價標準與評分方法等在內的績效指標體系。明確了PPP項目在準備、采購、執行及移交后等各階段績效目標和指標管理過程要求，說明了異議解決方式，并明確了政府付費和可行性缺口補助PPP項支出預算編制要求等內容。
第三章 PPP項目績效監控。
說明項目實施機構應根據項目合同約定定期開展PPP項目績效監控，項目公司（社會資本）負責日常績效監控。項目實施機構應根據PPP項目特點，結合績效評價和付費時點，合理選擇監控時間進行績效監控，原則上每年至少開展一次績效監控。同時針對績效監控具體要求、工作程序及結果應用等內容進行了說明。
第四章  PPP項目績效評價。
主要明確了PPP項目績效評價主體，進一步明確項目建設期、運營期績效評價時點以及中期評估和后評價時點。同時針對績效評價工作程序、爭議解決、報告復核及結果應用等內容進行了詳細的指引和說明，強調PPP項目績效評價結果是按效付費、落實整改、監督問責的重要依據。
第五章 組織保障。
進一步明確各級財政部門在構建PPP項目績效管理體系方面的主要職責，各級財政部門可結合每年工作重點，選取重大PPP項目開展績效再評價。各級行業主管部門應建立健全本行業績效指標體系和績效標準，項目實施機構、項目公司應嚴格履約，推進PPP績效管理工作有序落實。最后指引強調要依托PPP綜合信息平臺加強信息公開工作，接受社會監督。
第六章 附則。
強調了適用范圍和新老化段問題，對于指引施行前已發布中標通知書的項目，沿用采購文件或項目合同中約定的績效評價指標及結果應用等條款，按照本指引開展績效監控、績效評價相關工作，績效目標與績效指標體系不完善的，可參照本指引進行補充完善。

四、操作指引亮點分析

亮點一：明確了PPP項目績效管理的各方職責分工

《操作指引》針對PPP項目績效管理過程中涉及的項目實施機構、行業主管部門、財政部門及項目公司等各參與方在績效管理不同環節中的職責分工進行了清晰明確的界定，具體如下：
項目實施機構應在所屬行業主管部門的指導下開展PPP項目績效管理工作，包括績效目標和指標管理、績效監控、績效評價等，必要時可委托第三方機構協助。
行業主管部門負責審核PPP項目績效目標和績效指標，復核績效評價報告，并按照績效管理相關制度要求，建立健全本行業、本領域核心績效指標體系。
財政部門負責審核PPP項目績效目標和績效指標及PPP項目年度支出預算等工作，負責績效評價報告的復核，并按照績效評價結果安排相應支出，同時負責PPP項目績效管理制度建設、業務指導。結合工作重點，選取重大PPP項目開展績效再評價，會同相關主管部門在項目移交完成后開展后評價工作。
項目公司（社會資本）應做好日常建設運營的監控工作，積極配合開展PPP項目績效管理工作，并對所提供資料和信息的真實性、完整性、有效性負責。

亮點二：共性指標體系框架充分體現PPP項目特性

《操作指引》提出了PPP項目建設期和運營期績效評價共性指標框架（參考），首次從項目公司和實施機構角度對指標體系進行了劃分，指標體系整體遵從產出、效果和管理三個維度構建，以PPP項目合同為基礎，以促進合作雙方嚴格履約為出發點，體現了PPP項目“公平、誠信”的契約精神，有助于通過績效管理這一手段實現不斷提升項目績效的良性循環目標。
建設期末項目公司績效指標重點結合竣工驗收情況對項目產出的數量、質量、時效、成本等進行綜合評價，實施機構指標則重點在于建設履約、前期工作及監督管理等方面。運營期項目公司績效指標則充分結合行業情況和項目特點對合作雙方保障項目良好運行情況而進行的有效管理措施進行綜合評價，其中實施機構指標側重于對執行按效付費、監督管理和工作保障機制建設等方面內容。
另外，《操作指引》重點強調了PPP項目產出類指標的核心作用，明確指出“產出”指標應作為按效付費的核心指標，指標權重不低于總權重的80%，其中“項目運營”與“項目維護”指標不低于總權重的60%；原則上績效評價結果不低于80分才可全額付費。進一步保障了財金〔2019〕10號文“建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制”的約束機制。

亮點三：針對可能存在的爭議情形提出相關解決方案

《操作指引》不僅明確了績效管理各個環節的工作程序和內容，還結合實務操作情況，針對可能存在的爭議情形設置相關解決條款，明確具體的處理方式和途徑。
項目公司（社會資本）對績效目標或指標體系調整結果有異議的，可申請召開評審會，就調整結果的科學性、合理性、可行性等進行評審。雙方對評審意見無異議的，按評審意見完善后履行報批程序；仍有異議的，按照合同約定的爭議解決機制處理。
項目公司對績效評價結果有異議的，應在5個工作日內明確提出并提供有效的佐證材料，向項目實施機構解釋說明并達成一致意見。無法達成一致的，應組織召開評審會，雙方對評審意見無異議的，根據評審意見確定最終評價結果；仍有異議的，按照合同約定的爭議解決機制處理。

亮點四：附件有效結合實務操作具備指導性與實操性

《操作指引》附件共設五部分內容，包括PPP項目全生命周期績效管理導圖、PPP項目績效評價工作方案和績效評價報告（參考）文本框架、建設期和運營期績效評價共性指標框架（參考）。
PPP項目全生命周期績效管理導圖以項目階段和項目相關方為縱橫軸，將各個階段不同單位應該開展的PPP項目績效管理工作流程進行了高度概括和梳理，清晰地呈現了項目全生命周期的績效管理內容與各部門職責分工情況，具有較強的指導意義。
PPP項目績效評價工作方案和績效評價報告(參考)文本均落腳實務工作內容，通過明確相關標題與架構，來規范相關工作成果。工作方案應包括項目基本情況的梳理、績效評價思路、具體組織實施方案、資料收集與調查方案及相關附件。評價報告應包括在方案基礎上更加詳盡和細化的項目情況，包括績效評價工作具體開展情況、評價結論和績效分析、存在問題和原因及相關建議等。
PPP項目建設期和運營期績效評價共性指標體系也將在后續PPP項目實施方案、合同等編制過程中起到更加規范的作用，對目前PPP項目績效管理工作的具體開展具有直接的引導意義。

五、重要條款或事項解讀

（一）《操作指引》定位為“績效管理”

操作指引定位為“績效管理”而不僅僅是“績效評價”，主要在于PPP項目績效管理是在PPP項目全生命周期開展的績效目標和指標管理、績效監控、績效評價及結果應用等項目管理活動，即績效管理是一個閉環的管理體系，績效評價是績效管理的一個重要環節，績效監控是績效評價的重要依據，績效目標是績效監控和績效評價的基礎，績效指標是判斷績效目標是否實現的核心工具和方法，結果應用是PPP項目績效管理的落腳點，而績效評價是實現高效管理和項目按效付費的根本依據。同時，PPP項目績效管理也是符合中發34號文等文件“全面實施預算績效管理”的指導精神。

（二）項目實施機構為PPP項目績效管理的重要主體

《操作指引》指出，“項目實施機構應在項目所屬行業主管部門指導下開展PPP項目績效管理工作，必要時可委托第三方機構協助。”對于項目實施機構負責績效目標編制，指標體系確定，開展績效監控和績效評價等工作內容，主要在于：一是從預算管理角度，項目實施機構可理解為PPP項目的二級預算單位，行業主管部門為一級預算單位，對于相應的預算支出，應由二級預算單位進行申請、管理和上報，并開展必要的預算管理工作；二是從項目管理角度，項目實施機構是PPP項目的參與方，是代表政府與項目公司（社會資本）進行平等合作的政府部門，是保障PPP項目公共服務供給的主要責任主體，因此需要通過績效管理的一系列手段或措施，對項目公司（社會資本）進行履約監管，確保PPP項目高效運營。
盡管PPP項目績效管理的具體工作主要由項目實施機構負責開展，但是相應的行業主管部門和本級財政部門并不能免除相關職責，如對于績效目標和指標體系的審核、對于績效評價報告的復核以及評價結果的反饋整改與按效付費等。同時，行業主管部門應建立健全本行業、本領域核心績效指標體系，明確績效標準；財政部門應建立健全PPP項目績效管理工作相關制度，對于評價結果存疑或重大PPP項目開展再評價，以及會同相關主管部門在項目移交后開展后評價。

（三）績效目標與績效指標的編制、確定和調整

《操作指引》明確PPP項目績效目標與績效指標應在項目實施方案中制定，并在項目合同中予以明確。項目執行階段，績效目標和指標體系原則上不予調整。同時附則中明確對于指引施行前已發出中標通知書的項目可沿用原約定績效指標等條款。換言之，對于尚未確定中標方（即尚未確定談判）的項目，應按本指引要求對績效目標和績效指標內容進行談判和約定，對于已經發布中標通知書（即確認談判）的項目可按原約定執行，切實不完善或不具有可操作性的，參考指引進行補充完善。
對于原合同未約定績效管理相關內容，或約定的績效指標體系存在漏洞或異議、監控和評價及付費時點不明確、績效掛鉤機制等結果應用未明確或不合理的，項目合作雙方可以本著平等協商原則，通過簽訂補充協議等方式對績效管理相關內容予以明確約定，以便于以后年度的績效管理工作有序開展。
鑒于PPP項目實施方案和項目合同在項目準備和采購階段均由本級人民政府審核通過，那么在后期因重大事項變更導致的績效目標和指標體系的調整也應在雙方協商一致的基礎上，經財政部門和相關主管部門審核通過后報本級人民政府批準。

（四）績效監控、績效評價、中期評估和后評價

《操作指引》明確“應根據項目合同約定開展PPP項目日常績效監控”，“績效評價應結合PPP項目實施進度及按效付費的需要確定績效評價時點。原則上項目建設期應結合竣工驗收開展一次績效評價，分期建設的項目應當結合各期子項目竣工驗收開展績效評價；項目運營期每年度應至少開展一次績效評價，每3-5年應結合年度績效評價情況對項目開展中期評估；移交完成后應開展一次后評價。”
PPP項目績效監控是針對具體的年度績效目標在執行過程中的產出和效果情況進行的監控活動，以確保不發生重大偏差影響年度績效目標的實現。具體監控時間、監控計劃應根據項目實際特點確定，不同項目情況下，項目公司和實施機構的監控時間可能存在較大差異。如污水處理廠的出水水質達標率指標項目公司應進行每日監測，實施機構可根據情況每月或每周對污水處理廠的出水水質達標率進行監督考察等。PPP項目績效監控的數據和結果，是年度績效評價的重要數據來源。
PPP項目績效評價是反映PPP項目一定時期內的產出和效果情況。《操作指引》中對于建設期末提出績效評價的要求，一是突出強調PPP項目的建設產出質量，明確項目建設完成依據；二是為項目運營開展績效評價時提供質量評價的對比標準，保障項目后期正常的運營、維護等管理工作的開展；三是通過在建設期末對整個建設過程的復盤和評價，有助于及時發現項目管理和實施過程中存在的問題和不足，優化內部管理和外部協調機制，促進雙方履約，為項目規范、高效運營做好必要的保障。運營期每個運營年度的績效評價不僅是衡量年度績效目標的實現情況，發現問題及時整改，也是結合年度預算安排實現按效付費的重要基礎。
PPP項目中期評估則重點分析PPP項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性，物有所值實現情況，及時評估已發現問題的風險，屬于階段性的總結和回顧。
PPP項目后評價在項目移交完成后開展，主要衡量PPP項目總體績效目標的實現情況，從全生命周期的產出、成本效益、物有所值實現情況、按效付費執行情況及對本地區財政承受能力的影響、監管成效、可持續性、PPP模式應用等方面進行評價和總結，以促進項目決策和管理。

（五）PPP項目績效評價結果應用

《操作指引》明確“PPP項目績效評價結果是按效付費、落實整改、監督問責的重要依據。”結果應用是整個績效管理體系的落腳點，應高度重視評價結果的應用工作。
PPP項目績效管理應以結果為導向，建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制。運營期每年度的運營補貼支出（根據項目建設成本、運營成本及利潤水平合理確定）應按照績效評價結果予以支付。即政府付費和可行性缺口補助項目，政府承擔的年度運營補貼支出應與當年項目公司（社會資本）績效評價結果完全掛鉤；使用者付費項目，項目公司（社會資本）獲得的項目收益應與當年項目公司（社會資本）績效評價結果掛鉤。《操作指引》在共性指標體系框架中也對項目公司和實施機構作為不同責任主體進行了指標的劃分，原則上因實施機構原因導致的PPP項目產出或效果不符合預期目標的情形不影響項目公司的績效評價結果。
落實整改同樣是PPP項目績效評價結果應用的重要途徑，針對績效評價發現的問題，應及時反饋相關方，涉及實施機構問題的，項目實施機構應及時整改；涉及項目公司（社會資本）或其他相關部門問題的，項目實施機構應及時督促整改。通過積極有效落實整改，形成提升績效的良性循環。
《操作指引》嚴格按照中發34號文指導意見， 項目實施機構應及時公開績效評價結果并接受社會監督，并將其績效評價結果納入工作考核范疇。

（六）PPP項目績效管理VS預算績效管理

PPP項目績效管理嚴格意義上屬于預算績效管理的范疇，一是從“全方位“角度，PPP項目收支不僅是項目實施機構，也是各級政府收支預算的組成部分，PPP項目績效管理也應納入部門和單位預算績效管理、政府預算績效管理范疇；二是從“全過程”角度，PPP項目績效管理并非“另起爐灶”，而是在充分考慮項目特殊性基礎上對現有績效管理制度體系的有益補充；三是從“全覆蓋“角度，PPP項目主要涉及一般公共預算等財政資金，屬于一般公共預算績效管理體系范疇。
盡管PPP項目績效管理屬于預算績效管理體系中的一部分，但有其特殊性，一是PPP項目是在政府和社會資本平等誠信合作基礎上的產物，不僅僅是政府部門的單一投資活動；二是PPP項目產出主要是公共服務，即實現公共服務的供給質量和效率提高才是PPP項目的最終目標，而非只是發揮財政資金的使用效益；三是PPP項目要體現“物有所值”的價值導向，真正通過績效管理過程不斷提升項目績效。操作指引充分考慮并強調了PPP項目的特性，聚焦PPP項目公共服務的供給質量和效率，體現了“政府和社會資本合作”的關系，尤其在參考指標體系中注明了項目實施機構與項目公司合作雙方的評價指標，以突出PPP項目合同的重要性，促進雙方嚴格履約，保障項目高效運作。

來源：財政部PPP中心