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周蘭萍：PPP制度體系建設(shè)又一里程碑 ——評《PPP項目績效管理操作指引》

來源：財政部PPP中心 道PPP 作者：周蘭萍

績效考核作為我國推行PPP模式的核心內(nèi)容，一直以來都是項目參與各方關(guān)注的重點，也是實操中的難點所在。3月31日，財政部發(fā)布《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（以下簡稱“《指引》”），為在當前宏觀政策背景下繼續(xù)推動PPP項目提質(zhì)增效，保障參與各方合法權(quán)益提供了重要制度保障，對于我國PPP制度體系的進一步完善也具有里程碑意義。
此次正式出臺的《指引》相較于之前的征求意見稿已有了較多的改動和細化，縱觀其核心精神和具體內(nèi)容，可以看出《指引》的背后凝聚了各方的專業(yè)智慧，且至少在以下方面為PPP制度深化改革帶來重大意義：
一、為全過程、全方位的PPP績效管理提供制度基礎(chǔ)
《指引》中多次強調(diào)，PPP項目績效管理是在PPP項目全生命周期內(nèi)開展的項目管理活動，貫穿PPP項目的準備、采購、執(zhí)行和移交多個階段，同時應(yīng)當通過總體績效目標和年度績效目標的制定，實現(xiàn)項目全生命周期和具體年度預(yù)期產(chǎn)出和效果的雙管齊下。另外，《指引》明確該規(guī)定適用于所有PPP項目，包括政府付費、可行性缺口補助和使用者付費等包含各種回報機制在內(nèi)的項目類型，實現(xiàn)了PPP績效管理在項目適用上的全覆蓋，更加有助于推動PPP項目的提質(zhì)增效，將按效付費的核心精神落到實處。
二、為PPP績效管理工作的開展提供全流程指引
隨著多數(shù)PPP項目在近期已進入項目運營期，績效考核如何依法依規(guī)地有效開展已成為參與各方迫在眉睫的問題，而《指引》的出臺正是為考核難題提供了解決思路。首先，《指引》劃分了財政部門、行業(yè)主管部門和實施機構(gòu)在績效管理工作上的職責分工；其次，闡明了績效管理分為績效目標和指標管理、績效監(jiān)控、績效評價及結(jié)果應(yīng)用四個主要部分，并對績效目標制定和績效監(jiān)控提出了原則性要求。最后，《指引》細化了PPP績效評價工作開展的主體、時點、程序和異議流程等詳細內(nèi)容，并通過提供績效管理導(dǎo)圖以及評價工作方案和報告的參考樣本，以直觀方式梳理了PPP項目全生命周期的績效管理流程體系，極大增強了績效考核的可操作性。
《指引》的出臺，不僅為將要落地的新項目提供了完備的操作指引，引導(dǎo)政府方加大項目前期在績效管理制度編制上的投入；同時，對于已落地特別是進入運營期的老項目也具有重要的參考意義。可以預(yù)見，將來根據(jù)《指引》內(nèi)容重新對項目績效考核制度進行完善補充，以增強合同履約操作性的老項目將不在少數(shù)，有鑒于此，項目參與各方都應(yīng)當提前參與到績效考核制度的研究工作中，并做好項目再談判的準備。
三、為社會資本參與PPP平等合作提供重要保障
以科學規(guī)范、公開透明、風險分擔、誠信履約為原則導(dǎo)向，此次《指引》在內(nèi)容編排上無不體現(xiàn)著對社會資本平等參與PPP績效考核管理的權(quán)利保障。《指引》明確實施機構(gòu)在項目實施方案中編制總體績效目標和績效指標體系時應(yīng)充分征求潛在社會資本的意見；在項目采購階段可結(jié)合社會資本響應(yīng)及合同談判情況對績效指標體系中非實質(zhì)性內(nèi)容進行合理調(diào)整；在項目執(zhí)行過程中因項目實施內(nèi)容、相關(guān)政策、行業(yè)標準發(fā)生變化或無法預(yù)見的重大變化影響績效目標實現(xiàn)而確需調(diào)整的，由實施機構(gòu)和項目公司協(xié)商確定績效目標和指標體系的調(diào)整。
可見，《指引》的出臺標志著實踐中政府方單方面主導(dǎo)項目績效考核編制工作的局面將被打破，各地政府對于《指引》的嚴格適用也將在增強政府公信力、提高政府信用、優(yōu)化營商環(huán)境等方面發(fā)揮重要作用。
四、為減少PPP項目爭議提供政策依據(jù)
自PPP推廣以來，績效考核作為完善項目按效付費機制、落實整改和監(jiān)督問題的重要依據(jù)，一直以來都是PPP項目必不可少的一項環(huán)節(jié)。但是實踐中，因績效考核具體規(guī)定的缺失而導(dǎo)致爭議的現(xiàn)象也不在少數(shù)，例如使用者付費項目是否應(yīng)當開展績效考核，建設(shè)期績效考核指標如何設(shè)置，建設(shè)成本與運營績效考核結(jié)果的掛鉤比例等都已是老生常談的問題，而此次《指引》不僅對績效管理工作的開展提供了全流程的操作指引，避免相關(guān)參與主體對財政部之前出臺的規(guī)范性文件產(chǎn)生誤讀，也正面回應(yīng)了實踐中出現(xiàn)的這些高頻問題，為PPP全生命周期管理的政策體系補齊了重要一環(huán)，因而可對PPP項目的整體規(guī)范和化解PPP項目爭議起到重要作用。
結(jié)語
近期，從PPP綜合信息新平臺的上線到污水和垃圾處理PPP項目示范文本的出臺，再到此次績效管理操作指引的出臺，財政部的一系列“組合拳”體現(xiàn)了中央堅定支持和開展PPP制度建設(shè)工作的決心，也標志著我國PPP制度改革將全面進入高質(zhì)量發(fā)展階段，對于恢復(fù)PPP市場信心，增強參與主體積極性發(fā)揮著重要作用，相信2020年P(guān)PP會迎來新的機遇，成為當前實現(xiàn)基建補短板、保持經(jīng)濟穩(wěn)增長的重要手段。

來源：財政部PPP中心