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周蘭萍：PPP制度體系建設又一里程碑 ——評《PPP項目績效管理操作指引》
來源：財政部PPP中心 道PPP
作者：周蘭萍
績效考核作為我國推行PPP模式的核心內容，一直以來都是項目參與各方關注的重點，也是實操中的難點所在。3月31日，財政部發布《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（以下簡稱“《指引》”），為在當前宏觀政策背景下繼續推動PPP項目提質增效，保障參與各方合法權益提供了重要制度保障，對于我國PPP制度體系的進一步完善也具有里程碑意義。
此次正式出臺的《指引》相較于之前的征求意見稿已有了較多的改動和細化，縱觀其核心精神和具體內容，可以看出《指引》的背后凝聚了各方的專業智慧，且至少在以下方面為PPP制度深化改革帶來重大意義：
《指引》中多次強調，PPP項目績效管理是在PPP項目全生命周期內開展的項目管理活動，貫穿PPP項目的準備、采購、執行和移交多個階段，同時應當通過總體績效目標和年度績效目標的制定，實現項目全生命周期和具體年度預期產出和效果的雙管齊下。另外，《指引》明確該規定適用于所有PPP項目，包括政府付費、可行性缺口補助和使用者付費等包含各種回報機制在內的項目類型，實現了PPP績效管理在項目適用上的全覆蓋，更加有助于推動PPP項目的提質增效，將按效付費的核心精神落到實處。
隨著多數PPP項目在近期已進入項目運營期，績效考核如何依法依規地有效開展已成為參與各方迫在眉睫的問題，而《指引》的出臺正是為考核難題提供了解決思路。首先，《指引》劃分了財政部門、行業主管部門和實施機構在績效管理工作上的職責分工；其次，闡明了績效管理分為績效目標和指標管理、績效監控、績效評價及結果應用四個主要部分，并對績效目標制定和績效監控提出了原則性要求。最后，《指引》細化了PPP績效評價工作開展的主體、時點、程序和異議流程等詳細內容，并通過提供績效管理導圖以及評價工作方案和報告的參考樣本，以直觀方式梳理了PPP項目全生命周期的績效管理流程體系，極大增強了績效考核的可操作性。
《指引》的出臺，不僅為將要落地的新項目提供了完備的操作指引，引導政府方加大項目前期在績效管理制度編制上的投入；同時，對于已落地特別是進入運營期的老項目也具有重要的參考意義。可以預見，將來根據《指引》內容重新對項目績效考核制度進行完善補充，以增強合同履約操作性的老項目將不在少數，有鑒于此，項目參與各方都應當提前參與到績效考核制度的研究工作中，并做好項目再談判的準備。
以科學規范、公開透明、風險分擔、誠信履約為原則導向，此次《指引》在內容編排上無不體現著對社會資本平等參與PPP績效考核管理的權利保障。《指引》明確實施機構在項目實施方案中編制總體績效目標和績效指標體系時應充分征求潛在社會資本的意見；在項目采購階段可結合社會資本響應及合同談判情況對績效指標體系中非實質性內容進行合理調整；在項目執行過程中因項目實施內容、相關政策、行業標準發生變化或無法預見的重大變化影響績效目標實現而確需調整的，由實施機構和項目公司協商確定績效目標和指標體系的調整。
可見，《指引》的出臺標志著實踐中政府方單方面主導項目績效考核編制工作的局面將被打破，各地政府對于《指引》的嚴格適用也將在增強政府公信力、提高政府信用、優化營商環境等方面發揮重要作用。
自PPP推廣以來，績效考核作為完善項目按效付費機制、落實整改和監督問題的重要依據，一直以來都是PPP項目必不可少的一項環節。但是實踐中，因績效考核具體規定的缺失而導致爭議的現象也不在少數，例如使用者付費項目是否應當開展績效考核，建設期績效考核指標如何設置，建設成本與運營績效考核結果的掛鉤比例等都已是老生常談的問題，而此次《指引》不僅對績效管理工作的開展提供了全流程的操作指引，避免相關參與主體對財政部之前出臺的規范性文件產生誤讀，也正面回應了實踐中出現的這些高頻問題，為PPP全生命周期管理的政策體系補齊了重要一環，因而可對PPP項目的整體規范和化解PPP項目爭議起到重要作用。
近期，從PPP綜合信息新平臺的上線到污水和垃圾處理PPP項目示范文本的出臺，再到此次績效管理操作指引的出臺，財政部的一系列“組合拳”體現了中央堅定支持和開展PPP制度建設工作的決心，也標志著我國PPP制度改革將全面進入高質量發展階段，對于恢復PPP市場信心，增強參與主體積極性發揮著重要作用，相信2020年PPP會迎來新的機遇，成為當前實現基建補短板、保持經濟穩增長的重要手段。
來源：財政部PPP中心
