期盼已久的PPP項目績效管理指引3月31日發(fā)布了，云嶺咨詢曾多次受邀參與該指引征求意見稿的討論，并提交了書面修改意見和建議，通讀該操作指引明顯感到財政部廣泛吸收了我公司和其他各方的專業(yè)意見，最終出臺的操作指引與征求意見稿有著很大的差別，具有較強的現(xiàn)實指導(dǎo)意義和實操價值。結(jié)合現(xiàn)階段云嶺咨詢已經(jīng)開展的PPP項目績效評價研究和實務(wù)經(jīng)驗，談?wù)剬Σ僮髦敢睦斫狻?/section>
（一）進一步完善了PPP標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，促進PPP高質(zhì)量發(fā)展
黨的十九大明確提出要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》也提出加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。本操作指引全面貫徹落實了黨中央和國務(wù)院全面實施績效管理的要求，做出了覆蓋PPP項目參與各方，涉及PPP項目全生命周期，并適用于所有類型PPP項目的績效管理規(guī)范。同時，這也是財政部構(gòu)建“法律+政策+標(biāo)準(zhǔn)+合同”四位一體的PPP制度體系，完善PPP底層治理，通過建立標(biāo)準(zhǔn)體系，打通PPP最后一公里，促進PPP規(guī)范運行、高質(zhì)量發(fā)展的重要文件。
（二）針對PPP績效管理實操中出現(xiàn)的問題，加強對PPP項目績效管理工作的科學(xué)、規(guī)范指導(dǎo)
時至今日，全國PPP項目入庫達到9458個，投資額接近14.41萬億，其中3764個項目已經(jīng)開工建設(shè)，部分項目已經(jīng)進入或正在進入運營期，運營期付費已經(jīng)提上各級政府的議事日程，績效考核工作迫在眉睫。本操作指引的發(fā)布，有利于解決一直以來PPP項目績效管理主體、客體、內(nèi)容、流程等無文件規(guī)范，績效考核和付費辦法“千人千面”，績效目標(biāo)缺失或不明晰等問題，從標(biāo)準(zhǔn)層面對績效管理各方開展績效管理工作進行了具體、規(guī)范的指導(dǎo)。我個人認(rèn)為，對PPP項目實施全面、全方位、全生命周期績效管理關(guān)系到是否能夠真正激發(fā)項目公司和社會資本的活力，促使其提升項目運行成效，實現(xiàn)PPP激勵相容、按效付費精髓；關(guān)系到財政資金能否精準(zhǔn)投放，政府支出責(zé)任履行能否最終實現(xiàn)物有所值目標(biāo)；關(guān)系到PPP模式能否實現(xiàn)國家治理能力和治理方式轉(zhuǎn)變的政策預(yù)期目標(biāo)，實現(xiàn)PPP的可持續(xù)發(fā)展，本操作指引的出臺對加強PPP項目績效管理意義十分深遠。
一是明確了全生命周期績效管理。操作指引規(guī)范的內(nèi)容涉及PPP項目全生命周期績效管理，包括績效目標(biāo)和指標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評價及結(jié)果應(yīng)用等項目管理活動。目前，PPP項目實施方案和合同里約定的績效考核和付費掛鉤辦法，只是績效管理的一部分；部分地區(qū)政府、項目實施機構(gòu)、行業(yè)主管部門、甚至財政部門對PPP項目績效管理職責(zé)沒有完全履行到位。針對上述情況，已經(jīng)入庫或新入庫實施項目要根據(jù)項目具體情況，彌補或制定PPP項目績效目標(biāo)，要加強績效目標(biāo)的審核、分解、過程監(jiān)控與評價、糾偏等工作。各級各部門也要將“按效付費”項目層次績效管理與“資源配置、部門履職履職、預(yù)算績效管理等”政府層次績效管理工作區(qū)隔開來，分層次實施，并實現(xiàn)績效結(jié)果的綜合運用。
二是建立了全方位的績效管理主體。操作指引里明確，PPP項目各參與方應(yīng)當(dāng)開展PPP項目全生命周期績效管理，這涵蓋了各級政府、項目實施機構(gòu)及項目所屬行業(yè)主管部門、財政部門及人大、審計等相關(guān)監(jiān)管部門、社會資本方、項目公司以及委托參與績效管理的第三方咨詢機構(gòu)等。不同主體在PPP項目中實施績效管理的目的、內(nèi)容、結(jié)果運用是不同的。操作指引中，除了明確各級財政部門負(fù)責(zé)PPP項目績效管理制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及再評價、后評價工作外，對其他各方的績效管理職責(zé)只做出原則性要求，這給PPP項目績效管理各方留出了很大的空間，有利于PPP項目涉及的各部門，包括社會資本方、項目公司依照所在地區(qū)、項目具體情況，建立、健全PPP項目績效管理實施細(xì)則、辦法，將PPP項目績效管理工作落實到位，并形成多方共治的聯(lián)動機制。
三是覆蓋了所有PPP項目類型。操作指引明確政府付費、可行性缺口補助和使用者付費項目都納入績效管理的范疇。我們看到，由于使用者付費項目回報機制與政府付費、可行性缺口補助項目存在很大差異，因此，在項目實施不同階段中績效管理活動的目的、內(nèi)容和結(jié)果運用會有所不同，操作指引章節(jié)中針對不同項目類型做了不同的要求。
四是做出了與PPP各方、各項活動緊密銜接的工作部署。操作指引第五章“組織保障”中，針對不同部門、單位，明確了本操作指引規(guī)范內(nèi)容與PPP項目操作流程、財政預(yù)算管理、平臺信息管理、項目內(nèi)控管理等活動的銜接，便于全面、全方位、全流程績效管理工作的開展和結(jié)果的共享。
三、注意與財政部現(xiàn)行績效管理相關(guān)文件的共同學(xué)習(xí)，加深對操作指引的理解
要深入理解和運用本操作指引中規(guī)范的PPP項目全生命周期績效管理相關(guān)內(nèi)容，應(yīng)注意與財政部現(xiàn)行績效管理相關(guān)文件的共同學(xué)習(xí)，其中很多內(nèi)容能從這些文件中找到出處和細(xì)化要求。如：
操作指引中，PPP項目績效目標(biāo)與績效指標(biāo)管理、PPP項目績效監(jiān)控、績效評價部分，涉及績效目標(biāo)設(shè)立、確認(rèn)、執(zhí)行、跟蹤、糾偏等具體實施內(nèi)容，與《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》（財預(yù)〔2015〕88號）的規(guī)定有著密切聯(lián)系。操作指引中涉及PPP項目績效評價部分的具體實施內(nèi)容，與《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10號）的規(guī)定有著密切聯(lián)系，并且該辦法第三條明確“涉及……政府和社會資本合作( PPP ) ……項目等績效評價可參照本辦法執(zhí)行。”
（一）補充、完善現(xiàn)有PPP項目績效總體目標(biāo)和分年度目標(biāo)，確保全生命周期績效管理主線清晰、明確
盡管操作指引最后提出了“本指引施行前已發(fā)布中標(biāo)通知書的項目，沿用采購文件或項目合同中約定的績效評價指標(biāo)及結(jié)果應(yīng)用等條款，按照本指引開展績效監(jiān)控、績效評價相關(guān)工作，績效目標(biāo)與績效指標(biāo)體系不完善的，可參照本指引進行補充完善。”的要求，但我個人建議，各地區(qū)、部門應(yīng)針對現(xiàn)在已經(jīng)入庫實施項目具體情況，由項目實施機構(gòu)及項目所屬行業(yè)主管部門牽頭，進一步補充、完善PPP項目績效總體目標(biāo)和分年度目標(biāo)，這些目標(biāo)既要與項目可研立項資料中明確的項目實施目標(biāo)及預(yù)期效果緊密銜接，又要滿足項目財政預(yù)算資金申報的需要，同時還要作為績效指標(biāo)設(shè)置的依據(jù)，確保PPP項目全生命周期績效管理活動始終圍繞績效目標(biāo)這一主線開展，不流于形式。
（二）加快分行業(yè)、領(lǐng)域績效評價指標(biāo)體系建立，為PPP項目績效評價提供核心部件
目前分行業(yè)、領(lǐng)域績效評價指標(biāo)體系尚未形成，操作指引第二十四條也明確“各級行業(yè)主管部門應(yīng)按照績效管理相關(guān)制度要求，建立健全本行業(yè)、本領(lǐng)域核心績效指標(biāo)體系，明確績效標(biāo)準(zhǔn)。”我個人認(rèn)為，分行業(yè)、領(lǐng)域績效評價指標(biāo)體系的建立、健全是確保PPP項目績效評價工作開展和工作成效的核心部件，需要加快此項工作的實施。
（三）嘗試開展PPP項目事前績效評估管理，將其逐步納入PPP項目全生命周期管理工作
目前入庫的PPP項目90%以上為政府付費和可行性缺口補助項目，需要財政預(yù)算安排支出，為了加強預(yù)算科學(xué)化精細(xì)化管理，提高財政預(yù)算資金的精準(zhǔn)安排和支出效益，建議在PPP項目前期階段，對擬采用政府付費和可行性缺口補助的PPP項目，引入事前績效評估工作，即由財政部門根據(jù)部門戰(zhàn)略規(guī)劃、地區(qū)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、項目預(yù)期申報財政資金情況，通過自行或委托第三方對PPP項目實施必要性、可行性、績效目標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、財政支持的方式、項目申請預(yù)算的合理性等方面進行事前績效評估，與PPP“一方案兩論證報告”一并納入財政部門和地方政府審核（批）范圍，事前績效評估結(jié)果作為項目實施機構(gòu)及項目所屬行業(yè)主管預(yù)算單位改進管理工作，調(diào)整和優(yōu)化本部門預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，合理配置資源的重要依據(jù)，也作為財政及人大預(yù)算安排決策的重要依據(jù)。
1.結(jié)合對操作指引第十一條學(xué)習(xí)，建議將績效目標(biāo)設(shè)置依據(jù)充分性、設(shè)置合理性和目標(biāo)實現(xiàn)保障度作為物有所值定性評價基本指標(biāo)，提高PPP項目績效目標(biāo)管理的重視程度和科學(xué)化、精細(xì)化管理水平。
2.針對操作指引第二十二條PPP項目績效評價結(jié)果運用規(guī)定，建議不僅針對使用者付費項目設(shè)置體現(xiàn)激勵相容的獎勵措施，對政府付費和可行性缺口補助項目也可根據(jù)建設(shè)期和運營期表現(xiàn)，考慮設(shè)置多樣化的獎勵條款以激發(fā)項目公司（社會資本）潛力和積極性。
來源：財政部PPP中心
