期盼已久的PPP項(xiàng)目績(jī)效管理指引3月31日發(fā)布了，云嶺咨詢?cè)啻问苎麉⑴c該指引征求意見稿的討論，并提交了書面修改意見和建議，通讀該操作指引明顯感到財(cái)政部廣泛吸收了我公司和其他各方的專業(yè)意見，最終出臺(tái)的操作指引與征求意見稿有著很大的差別，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義和實(shí)操價(jià)值。結(jié)合現(xiàn)階段云嶺咨詢已經(jīng)開展的PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)研究和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，談?wù)剬?duì)操作指引的理解。
（一）進(jìn)一步完善了PPP標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，促進(jìn)PPP高質(zhì)量發(fā)展
黨的十九大明確提出要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》也提出加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。本操作指引全面貫徹落實(shí)了黨中央和國(guó)務(wù)院全面實(shí)施績(jī)效管理的要求，做出了覆蓋PPP項(xiàng)目參與各方，涉及PPP項(xiàng)目全生命周期，并適用于所有類型PPP項(xiàng)目的績(jī)效管理規(guī)范。同時(shí)，這也是財(cái)政部構(gòu)建“法律+政策+標(biāo)準(zhǔn)+合同”四位一體的PPP制度體系，完善PPP底層治理，通過建立標(biāo)準(zhǔn)體系，打通PPP最后一公里，促進(jìn)PPP規(guī)范運(yùn)行、高質(zhì)量發(fā)展的重要文件。
（二）針對(duì)PPP績(jī)效管理實(shí)操中出現(xiàn)的問題，加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作的科學(xué)、規(guī)范指導(dǎo)
時(shí)至今日，全國(guó)PPP項(xiàng)目入庫(kù)達(dá)到9458個(gè)，投資額接近14.41萬(wàn)億，其中3764個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)開工建設(shè)，部分項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入或正在進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，運(yùn)營(yíng)期付費(fèi)已經(jīng)提上各級(jí)政府的議事日程，績(jī)效考核工作迫在眉睫。本操作指引的發(fā)布，有利于解決一直以來PPP項(xiàng)目績(jī)效管理主體、客體、內(nèi)容、流程等無(wú)文件規(guī)范，績(jī)效考核和付費(fèi)辦法“千人千面”，績(jī)效目標(biāo)缺失或不明晰等問題，從標(biāo)準(zhǔn)層面對(duì)績(jī)效管理各方開展績(jī)效管理工作進(jìn)行了具體、規(guī)范的指導(dǎo)。我個(gè)人認(rèn)為，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施全面、全方位、全生命周期績(jī)效管理關(guān)系到是否能夠真正激發(fā)項(xiàng)目公司和社會(huì)資本的活力，促使其提升項(xiàng)目運(yùn)行成效，實(shí)現(xiàn)PPP激勵(lì)相容、按效付費(fèi)精髓；關(guān)系到財(cái)政資金能否精準(zhǔn)投放，政府支出責(zé)任履行能否最終實(shí)現(xiàn)物有所值目標(biāo)；關(guān)系到PPP模式能否實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力和治理方式轉(zhuǎn)變的政策預(yù)期目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)PPP的可持續(xù)發(fā)展，本操作指引的出臺(tái)對(duì)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理意義十分深遠(yuǎn)。
一是明確了全生命周期績(jī)效管理。操作指引規(guī)范的內(nèi)容涉及PPP項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理，包括績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)管理、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用等項(xiàng)目管理活動(dòng)。目前，PPP項(xiàng)目實(shí)施方案和合同里約定的績(jī)效考核和付費(fèi)掛鉤辦法，只是績(jī)效管理的一部分；部分地區(qū)政府、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、行業(yè)主管部門、甚至財(cái)政部門對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理職責(zé)沒有完全履行到位。針對(duì)上述情況，已經(jīng)入庫(kù)或新入庫(kù)實(shí)施項(xiàng)目要根據(jù)項(xiàng)目具體情況，彌補(bǔ)或制定PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，要加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)的審核、分解、過程監(jiān)控與評(píng)價(jià)、糾偏等工作。各級(jí)各部門也要將“按效付費(fèi)”項(xiàng)目層次績(jī)效管理與“資源配置、部門履職履職、預(yù)算績(jī)效管理等”政府層次績(jī)效管理工作區(qū)隔開來，分層次實(shí)施，并實(shí)現(xiàn)績(jī)效結(jié)果的綜合運(yùn)用。
二是建立了全方位的績(jī)效管理主體。操作指引里明確，PPP項(xiàng)目各參與方應(yīng)當(dāng)開展PPP項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理，這涵蓋了各級(jí)政府、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)及項(xiàng)目所屬行業(yè)主管部門、財(cái)政部門及人大、審計(jì)等相關(guān)監(jiān)管部門、社會(huì)資本方、項(xiàng)目公司以及委托參與績(jī)效管理的第三方咨詢機(jī)構(gòu)等。不同主體在PPP項(xiàng)目中實(shí)施績(jī)效管理的目的、內(nèi)容、結(jié)果運(yùn)用是不同的。操作指引中，除了明確各級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及再評(píng)價(jià)、后評(píng)價(jià)工作外，對(duì)其他各方的績(jī)效管理職責(zé)只做出原則性要求，這給PPP項(xiàng)目績(jī)效管理各方留出了很大的空間，有利于PPP項(xiàng)目涉及的各部門，包括社會(huì)資本方、項(xiàng)目公司依照所在地區(qū)、項(xiàng)目具體情況，建立、健全PPP項(xiàng)目績(jī)效管理實(shí)施細(xì)則、辦法，將PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作落實(shí)到位，并形成多方共治的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。
三是覆蓋了所有PPP項(xiàng)目類型。操作指引明確政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)項(xiàng)目都納入績(jī)效管理的范疇。我們看到，由于使用者付費(fèi)項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制與政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目存在很大差異，因此，在項(xiàng)目實(shí)施不同階段中績(jī)效管理活動(dòng)的目的、內(nèi)容和結(jié)果運(yùn)用會(huì)有所不同，操作指引章節(jié)中針對(duì)不同項(xiàng)目類型做了不同的要求。
四是做出了與PPP各方、各項(xiàng)活動(dòng)緊密銜接的工作部署。操作指引第五章“組織保障”中，針對(duì)不同部門、單位，明確了本操作指引規(guī)范內(nèi)容與PPP項(xiàng)目操作流程、財(cái)政預(yù)算管理、平臺(tái)信息管理、項(xiàng)目?jī)?nèi)控管理等活動(dòng)的銜接，便于全面、全方位、全流程績(jī)效管理工作的開展和結(jié)果的共享。
三、注意與財(cái)政部現(xiàn)行績(jī)效管理相關(guān)文件的共同學(xué)習(xí)，加深對(duì)操作指引的理解
要深入理解和運(yùn)用本操作指引中規(guī)范的PPP項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理相關(guān)內(nèi)容，應(yīng)注意與財(cái)政部現(xiàn)行績(jī)效管理相關(guān)文件的共同學(xué)習(xí)，其中很多內(nèi)容能從這些文件中找到出處和細(xì)化要求。如：
操作指引中，PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)管理、PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)部分，涉及績(jī)效目標(biāo)設(shè)立、確認(rèn)、執(zhí)行、跟蹤、糾偏等具體實(shí)施內(nèi)容，與《中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕88號(hào)）的規(guī)定有著密切聯(lián)系。操作指引中涉及PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)部分的具體實(shí)施內(nèi)容，與《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)）的規(guī)定有著密切聯(lián)系，并且該辦法第三條明確“涉及……政府和社會(huì)資本合作( PPP ) ……項(xiàng)目等績(jī)效評(píng)價(jià)可參照本辦法執(zhí)行。”
（一）補(bǔ)充、完善現(xiàn)有PPP項(xiàng)目績(jī)效總體目標(biāo)和分年度目標(biāo)，確保全生命周期績(jī)效管理主線清晰、明確
盡管操作指引最后提出了“本指引施行前已發(fā)布中標(biāo)通知書的項(xiàng)目，沿用采購(gòu)文件或項(xiàng)目合同中約定的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)及結(jié)果應(yīng)用等條款，按照本指引開展績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)工作，績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)體系不完善的，可參照本指引進(jìn)行補(bǔ)充完善。”的要求，但我個(gè)人建議，各地區(qū)、部門應(yīng)針對(duì)現(xiàn)在已經(jīng)入庫(kù)實(shí)施項(xiàng)目具體情況，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)及項(xiàng)目所屬行業(yè)主管部門牽頭，進(jìn)一步補(bǔ)充、完善PPP項(xiàng)目績(jī)效總體目標(biāo)和分年度目標(biāo)，這些目標(biāo)既要與項(xiàng)目可研立項(xiàng)資料中明確的項(xiàng)目實(shí)施目標(biāo)及預(yù)期效果緊密銜接，又要滿足項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算資金申報(bào)的需要，同時(shí)還要作為績(jī)效指標(biāo)設(shè)置的依據(jù)，確保PPP項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理活動(dòng)始終圍繞績(jī)效目標(biāo)這一主線開展，不流于形式。
（二）加快分行業(yè)、領(lǐng)域績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建立，為PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)提供核心部件
目前分行業(yè)、領(lǐng)域績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尚未形成，操作指引第二十四條也明確“各級(jí)行業(yè)主管部門應(yīng)按照績(jī)效管理相關(guān)制度要求，建立健全本行業(yè)、本領(lǐng)域核心績(jī)效指標(biāo)體系，明確績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。”我個(gè)人認(rèn)為，分行業(yè)、領(lǐng)域績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立、健全是確保PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作開展和工作成效的核心部件，需要加快此項(xiàng)工作的實(shí)施。
（三）嘗試開展PPP項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估管理，將其逐步納入PPP項(xiàng)目全生命周期管理工作
目前入庫(kù)的PPP項(xiàng)目90%以上為政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，需要財(cái)政預(yù)算安排支出，為了加強(qiáng)預(yù)算科學(xué)化精細(xì)化管理，提高財(cái)政預(yù)算資金的精準(zhǔn)安排和支出效益，建議在PPP項(xiàng)目前期階段，對(duì)擬采用政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助的PPP項(xiàng)目，引入事前績(jī)效評(píng)估工作，即由財(cái)政部門根據(jù)部門戰(zhàn)略規(guī)劃、地區(qū)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目預(yù)期申報(bào)財(cái)政資金情況，通過自行或委托第三方對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施必要性、可行性、績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、財(cái)政支持的方式、項(xiàng)目申請(qǐng)預(yù)算的合理性等方面進(jìn)行事前績(jī)效評(píng)估，與PPP“一方案兩論證報(bào)告”一并納入財(cái)政部門和地方政府審核（批）范圍，事前績(jī)效評(píng)估結(jié)果作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)及項(xiàng)目所屬行業(yè)主管預(yù)算單位改進(jìn)管理工作，調(diào)整和優(yōu)化本部門預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，合理配置資源的重要依據(jù)，也作為財(cái)政及人大預(yù)算安排決策的重要依據(jù)。
（四）對(duì)操作指引少數(shù)條款的建議
1.結(jié)合對(duì)操作指引第十一條學(xué)習(xí)，建議將績(jī)效目標(biāo)設(shè)置依據(jù)充分性、設(shè)置合理性和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)保障度作為物有所值定性評(píng)價(jià)基本指標(biāo)，提高PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)管理的重視程度和科學(xué)化、精細(xì)化管理水平。
2.針對(duì)操作指引第二十二條PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用規(guī)定，建議不僅針對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目設(shè)置體現(xiàn)激勵(lì)相容的獎(jiǎng)勵(lì)措施，對(duì)政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目也可根據(jù)建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期表現(xiàn)，考慮設(shè)置多樣化的獎(jiǎng)勵(lì)條款以激發(fā)項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）潛力和積極性。
來源：財(cái)政部PPP中心
