在當(dāng)前新冠疫情導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下行的背景下，充分利用PPP模式開展新老基建將對(duì)提振經(jīng)濟(jì)具有實(shí)質(zhì)性效果。在這一國(guó)際及國(guó)內(nèi)大背景及現(xiàn)實(shí)需求下財(cái)政部于2020年3月16日發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》（《指引》），并將于2020年4月16日開始施行。《指引》內(nèi)容分為六章二十七條，要旨在于PPP的“全生命周期績(jī)效管理工作，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，保障合作各方合法權(quán)益”，《指引》完善了PPP項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理的規(guī)范要求和操作流程，為政府監(jiān)管提供了可循之章，有利于推動(dòng)PPP項(xiàng)目的高質(zhì)量發(fā)展，一方面確保了PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)效率提升的目的，也可同時(shí)提升金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的信心，有利于實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的融資目的。
本文將對(duì)《指引》中所規(guī)定的PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的主體、對(duì)象、依據(jù)、方式和結(jié)果的應(yīng)用五個(gè)主要方面進(jìn)行逐一解讀。
《指引》構(gòu)建了由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、各級(jí)財(cái)政部門、行業(yè)主管部門及項(xiàng)目公司共同組成的PPP項(xiàng)目全方位的績(jī)效管理主體架構(gòu)，各方主體各司其職、相互配合、共同開展PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作。
項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)：負(fù)責(zé)具體開展PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作，包括編制績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)、開展績(jī)效監(jiān)控與績(jī)效評(píng)價(jià)工作、根據(jù)績(jī)效結(jié)果及財(cái)政部門安排的支出及時(shí)付費(fèi)履約，以及統(tǒng)籌開展整改工作，及時(shí)公開績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等相關(guān)工作。
各級(jí)財(cái)政部門：負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指引及再評(píng)價(jià)、后評(píng)價(jià)工作，包括審核實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)送的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)、復(fù)核實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)送的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告、項(xiàng)目移交完成后會(huì)同有關(guān)部門編制績(jī)效評(píng)價(jià)（后評(píng)價(jià)）指標(biāo)體系、開展PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作、會(huì)同相關(guān)部門建立健全項(xiàng)目績(jī)效管理工作相關(guān)制度和共性指標(biāo)框架，以及可對(duì)重大項(xiàng)目進(jìn)行再評(píng)價(jià)。
行業(yè)主管部門：值得注意的是，本次《指引》中加強(qiáng)了行業(yè)主管部門的參與度，實(shí)施機(jī)構(gòu)的績(jī)效管理工作應(yīng)在項(xiàng)目所屬行業(yè)主管部門指導(dǎo)下開展，各級(jí)行業(yè)主管部門應(yīng)建立健全本行業(yè)、本領(lǐng)域核心績(jī)效指標(biāo)體系，有權(quán)審核實(shí)施機(jī)構(gòu)編制的績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)等。
項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）：負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的日常績(jī)效監(jiān)控。
《指引》首次將項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)作為PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)作為PPP項(xiàng)目的履約主體之一，《指引》一視同仁，將其作為同等主體與項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）一并納入績(jī)效評(píng)價(jià)范圍，進(jìn)行政府方與社會(huì)資本的雙向考核。
在所列舉的考核指標(biāo)中，特別明確了的對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的考核重點(diǎn)包括“評(píng)價(jià)是否及時(shí)、充分按照PPP項(xiàng)目合同約定履行按效付費(fèi)義務(wù)”，這將讓社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)“心中有底”。
《指引》規(guī)定的項(xiàng)目績(jī)效管理的依據(jù)包括PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與PPP項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)，并從項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交完成各階段提出具體的管理要求。
績(jī)效目標(biāo)：以指向明確、細(xì)化量化、合理可行、物有所值為基本要求，包括PPP項(xiàng)目的預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果及項(xiàng)目管理等內(nèi)容，分為總體績(jī)效目標(biāo)和年度績(jī)效目標(biāo)兩類。
績(jī)效指標(biāo)：以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向，PPP項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)是衡量績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的工具。績(jī)效指標(biāo)體系由績(jī)效指標(biāo)、指標(biāo)解釋、指標(biāo)權(quán)重、數(shù)據(jù)來(lái)源、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)分方法六部分構(gòu)成。項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，實(shí)施機(jī)構(gòu)在實(shí)施方案中編制總體績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)體系并充分征求相關(guān)部門、潛在社會(huì)資本等相關(guān)方面的意見(jiàn)；項(xiàng)目采購(gòu)階段，實(shí)施機(jī)構(gòu)可結(jié)合社會(huì)資本響應(yīng)及合同談判情況對(duì)績(jī)效指標(biāo)體系中非實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行合理調(diào)整；項(xiàng)目執(zhí)行階段，績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系原則上不予調(diào)整，如需調(diào)整需經(jīng)財(cái)政部門及相關(guān)主管部門審核通過(guò)后報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。
后評(píng)價(jià)指標(biāo)體系：項(xiàng)目移交完成后，財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門編制績(jī)效評(píng)價(jià)（即后評(píng)價(jià)）指標(biāo)體系。
同時(shí)，《指引》附件《PPP項(xiàng)目建設(shè)期績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)框架（參考）》及《PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)框架（參考）》，同時(shí)列明了對(duì)在PPP項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期對(duì)項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核的共性績(jī)效指標(biāo)。
部分國(guó)內(nèi)外PPP失敗項(xiàng)目成因分析顯示，其中重要原因之一就是績(jī)效指標(biāo)體系的不完善、不具有操作性或難以有效衡量，最后產(chǎn)生重大爭(zhēng)議。《指引》著重強(qiáng)調(diào)了考核指標(biāo)的細(xì)化與量化，且“產(chǎn)出”指標(biāo)應(yīng)作為按效付費(fèi)的核心指標(biāo)，指標(biāo)權(quán)重不低于總權(quán)重的80%，其中“項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)”與“項(xiàng)目維護(hù)”指標(biāo)不低于總權(quán)重的60%，突出了績(jī)效管理的可操作性，有利于避免項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生重大爭(zhēng)議。
PPP績(jī)效管理是實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)增質(zhì)提效和物有所值的重要抓手，也是政府方對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管的重要手段之一?！吨敢分忻鞔_的績(jī)效管理方式包括績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、項(xiàng)目后評(píng)價(jià)以及重大項(xiàng)目的再評(píng)價(jià)。通過(guò)績(jī)效監(jiān)控實(shí)現(xiàn)了對(duì)項(xiàng)目過(guò)程實(shí)時(shí)跟蹤和動(dòng)態(tài)監(jiān)控，及時(shí)糾正項(xiàng)目執(zhí)行偏差；通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)、項(xiàng)目后評(píng)價(jià)及重大項(xiàng)目再評(píng)價(jià)，保證了項(xiàng)目整體目標(biāo)和實(shí)施結(jié)果與既定目標(biāo)的一致性。
績(jī)效監(jiān)控：績(jī)效監(jiān)控是對(duì)項(xiàng)目日常運(yùn)行情況及年度績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行的跟蹤、監(jiān)測(cè)和管理。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目合同約定定期開展PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控，對(duì)照績(jī)效監(jiān)控目標(biāo)，查找項(xiàng)目績(jī)效運(yùn)行偏差，分析偏差原因，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際，提出實(shí)施糾偏的路徑和方法，并做好信息記錄；項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）負(fù)責(zé)日?？?jī)效監(jiān)控，定期報(bào)送監(jiān)控結(jié)果。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)績(jī)效監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的偏差情況及時(shí)向項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）和相關(guān)部門反饋，并督促其糾偏；偏差原因涉及自身的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)糾偏；偏差較大的，應(yīng)撰寫《績(jī)效監(jiān)控報(bào)告》報(bào)送相關(guān)主管部門和財(cái)政部門。
績(jī)效評(píng)價(jià)：項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定，在執(zhí)行階段結(jié)合年度績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系開展PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。原則上項(xiàng)目建設(shè)期應(yīng)結(jié)合竣工驗(yàn)收開展一次績(jī)效評(píng)價(jià)，分期建設(shè)的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)結(jié)合各期子項(xiàng)目竣工驗(yàn)收開展績(jī)效評(píng)價(jià)；項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期每年度應(yīng)至少開展一次績(jī)效評(píng)價(jià)，每3-5年應(yīng)結(jié)合年度績(jī)效評(píng)價(jià)情況對(duì)項(xiàng)目開展中期評(píng)估。
項(xiàng)目后評(píng)價(jià)：財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同相關(guān)主管部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)等在項(xiàng)目移交完成后開展PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)。
重大項(xiàng)目再評(píng)價(jià)：《指引》同時(shí)規(guī)定了各級(jí)財(cái)政部門可結(jié)合每年工作重點(diǎn)，選取重大PPP項(xiàng)目開展績(jī)效再評(píng)價(jià)，充分體現(xiàn)了對(duì)重大項(xiàng)目的重視程度。
《指引》規(guī)定PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為按效付費(fèi)、落實(shí)整改、監(jiān)督問(wèn)責(zé)的重要依據(jù)，實(shí)現(xiàn)了績(jī)效管理的全流程閉環(huán)管理，同時(shí)，《指引》要求“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)展及時(shí)提供和更新PPP項(xiàng)目績(jī)效管理相關(guān)信息，做好信息公開，接受社會(huì)監(jiān)督”，PPP信息公開和透明有利于倒逼PPP項(xiàng)目的規(guī)范化實(shí)施和管理質(zhì)量提升。
按效付費(fèi)：政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，政府承擔(dān)的年度運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出應(yīng)與當(dāng)年項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果完全掛鉤。財(cái)政部門應(yīng)按照績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果安排相應(yīng)支出，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)按照項(xiàng)目合同約定及時(shí)支付。使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）獲得的項(xiàng)目收益應(yīng)與當(dāng)年項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤。
落實(shí)整改：項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題統(tǒng)籌開展整改工作，并將整改結(jié)果報(bào)送相關(guān)主管部門和財(cái)政部門。
監(jiān)督問(wèn)責(zé)：項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)公開績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果并接受社會(huì)監(jiān)督；項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)納入其工作考核范疇。
項(xiàng)目公司異議權(quán)：項(xiàng)目公司對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果有異議的，應(yīng)在5個(gè)工作日內(nèi)明確提出并提供有效的佐證材料，向項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)解釋說(shuō)明并達(dá)成一致意見(jiàn)。無(wú)法達(dá)成一致的，應(yīng)組織召開評(píng)審會(huì)，雙方對(duì)評(píng)審意見(jiàn)無(wú)異議的，根據(jù)評(píng)審意見(jiàn)確定最終評(píng)價(jià)結(jié)果；仍有異議的，按照合同約定的爭(zhēng)議解決機(jī)制處理。
綜上所述，《指引》的公布一方面確保了PPP項(xiàng)目提升公共服務(wù)效率的目的的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)增強(qiáng)了PPP項(xiàng)目的融資信用，雙向提升了PPP項(xiàng)目的實(shí)施效果。
金融機(jī)構(gòu)由于缺乏行業(yè)背景、項(xiàng)目管理與專業(yè)技術(shù)方面的能力，以往對(duì)PPP績(jī)效管理不夠關(guān)注也難以抓準(zhǔn)關(guān)注點(diǎn)，《指引》發(fā)布后，從完善融資全流程管理角度出發(fā)，我們建議金融機(jī)構(gòu)可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行PPP項(xiàng)目的融資決策。
一是在選擇項(xiàng)目時(shí)，對(duì)于沒(méi)有績(jī)效指標(biāo)和按效付費(fèi)的項(xiàng)目不能融資，合規(guī)底線不能踩；
二是在評(píng)價(jià)社會(huì)資本時(shí)，可從績(jī)效指標(biāo)的角度關(guān)注其具備PPP項(xiàng)目合同約定的相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)履約能力；
三是在融資前項(xiàng)目評(píng)估時(shí)，可進(jìn)行敏感性分析（壓力測(cè)試），分析不同的績(jī)效考核結(jié)果對(duì)項(xiàng)目收入和償債現(xiàn)金流的影響，確保項(xiàng)目財(cái)務(wù)可行性；
四是在融資后管理中，借助考核主體披露的信息以及PPP綜合信息平臺(tái)等大數(shù)據(jù)平臺(tái)跟蹤績(jī)效考核和按效付費(fèi)的結(jié)果，及時(shí)跟蹤，確保項(xiàng)目融資的安全性。
