在當前新冠疫情導致經濟下行的背景下，充分利用PPP模式開展新老基建將對提振經濟具有實質性效果。在這一國際及國內大背景及現實需求下財政部于2020年3月16日發布了《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（《指引》），并將于2020年4月16日開始施行。《指引》內容分為六章二十七條，要旨在于PPP的“全生命周期績效管理工作，提高公共服務供給質量和效率，保障合作各方合法權益”，《指引》完善了PPP項目全生命周期績效管理的規范要求和操作流程，為政府監管提供了可循之章，有利于推動PPP項目的高質量發展，一方面確保了PPP項目實現公共服務效率提升的目的，也可同時提升金融機構對PPP的信心，有利于實現PPP項目的融資目的。
本文將對《指引》中所規定的PPP項目績效管理的主體、對象、依據、方式和結果的應用五個主要方面進行逐一解讀。
《指引》構建了由項目實施機構、各級財政部門、行業主管部門及項目公司共同組成的PPP項目全方位的績效管理主體架構，各方主體各司其職、相互配合、共同開展PPP項目績效管理工作。
項目實施機構：負責具體開展PPP項目績效管理工作，包括編制績效目標與指標、開展績效監控與績效評價工作、根據績效結果及財政部門安排的支出及時付費履約，以及統籌開展整改工作，及時公開績效評價結果等相關工作。
各級財政部門：負責PPP項目績效管理制度建設、業務指引及再評價、后評價工作，包括審核實施機構報送的項目績效目標與績效指標、復核實施機構報送的項目績效評價報告、項目移交完成后會同有關部門編制績效評價（后評價）指標體系、開展PPP項目后評價工作、會同相關部門建立健全項目績效管理工作相關制度和共性指標框架，以及可對重大項目進行再評價。
行業主管部門：值得注意的是，本次《指引》中加強了行業主管部門的參與度，實施機構的績效管理工作應在項目所屬行業主管部門指導下開展，各級行業主管部門應建立健全本行業、本領域核心績效指標體系，有權審核實施機構編制的績效目標與績效指標等。
項目公司（社會資本）：負責PPP項目的日常績效監控。
《指引》首次將項目實施機構作為PPP項目績效評價對象。項目實施機構作為PPP項目的履約主體之一，《指引》一視同仁，將其作為同等主體與項目公司（社會資本）一并納入績效評價范圍，進行政府方與社會資本的雙向考核。
在所列舉的考核指標中，特別明確了的對項目實施機構的考核重點包括“評價是否及時、充分按照PPP項目合同約定履行按效付費義務”，這將讓社會資本和金融機構“心中有底”。
《指引》規定的項目績效管理的依據包括PPP項目績效目標與PPP項目績效指標，并從項目準備、項目采購、項目執行和項目移交完成各階段提出具體的管理要求。
績效目標：以指向明確、細化量化、合理可行、物有所值為基本要求，包括PPP項目的預期產出、預期效果及項目管理等內容，分為總體績效目標和年度績效目標兩類。
績效指標：以績效目標為導向，PPP項目績效指標是衡量績效目標實現程度的工具。績效指標體系由績效指標、指標解釋、指標權重、數據來源、評價標準與評分方法六部分構成。項目準備階段，實施機構在實施方案中編制總體績效目標和績效指標體系并充分征求相關部門、潛在社會資本等相關方面的意見；項目采購階段，實施機構可結合社會資本響應及合同談判情況對績效指標體系中非實質性內容進行合理調整；項目執行階段，績效目標和指標體系原則上不予調整，如需調整需經財政部門及相關主管部門審核通過后報本級人民政府批準。
后評價指標體系：項目移交完成后，財政部門應會同有關部門編制績效評價（即后評價）指標體系。
同時，《指引》附件《PPP項目建設期績效評價共性指標框架（參考）》及《PPP項目運營期績效評價共性指標框架（參考）》，同時列明了對在PPP項目建設期和運營期對項目公司（社會資本）與項目實施機構進行考核的共性績效指標。
部分國內外PPP失敗項目成因分析顯示，其中重要原因之一就是績效指標體系的不完善、不具有操作性或難以有效衡量，最后產生重大爭議。《指引》著重強調了考核指標的細化與量化，且“產出”指標應作為按效付費的核心指標，指標權重不低于總權重的80%，其中“項目運營”與“項目維護”指標不低于總權重的60%，突出了績效管理的可操作性，有利于避免項目實施過程中產生重大爭議。
PPP績效管理是實現公共產品和公共服務增質提效和物有所值的重要抓手，也是政府方對項目監管的重要手段之一。《指引》中明確的績效管理方式包括績效監控、績效評價、項目后評價以及重大項目的再評價。通過績效監控實現了對項目過程實時跟蹤和動態監控，及時糾正項目執行偏差；通過績效評價、項目后評價及重大項目再評價，保證了項目整體目標和實施結果與既定目標的一致性。
績效監控：績效監控是對項目日常運行情況及年度績效目標實現程度進行的跟蹤、監測和管理。項目實施機構根據項目合同約定定期開展PPP項目績效監控，對照績效監控目標，查找項目績效運行偏差，分析偏差原因，結合項目實際，提出實施糾偏的路徑和方法，并做好信息記錄；項目公司（社會資本）負責日常績效監控，定期報送監控結果。項目實施機構根據績效監控發現的偏差情況及時向項目公司（社會資本）和相關部門反饋，并督促其糾偏；偏差原因涉及自身的，項目實施機構應及時糾偏；偏差較大的，應撰寫《績效監控報告》報送相關主管部門和財政部門。
績效評價：項目實施機構應根據項目合同約定，在執行階段結合年度績效目標和指標體系開展PPP項目績效評價。原則上項目建設期應結合竣工驗收開展一次績效評價，分期建設的項目應當結合各期子項目竣工驗收開展績效評價；項目運營期每年度應至少開展一次績效評價，每3-5年應結合年度績效評價情況對項目開展中期評估。
項目后評價：財政部門應會同相關主管部門、項目實施機構等在項目移交完成后開展PPP項目后評價。
重大項目再評價：《指引》同時規定了各級財政部門可結合每年工作重點，選取重大PPP項目開展績效再評價，充分體現了對重大項目的重視程度。
《指引》規定PPP項目績效評價結果作為按效付費、落實整改、監督問責的重要依據，實現了績效管理的全流程閉環管理，同時，《指引》要求“項目實施機構、項目公司（社會資本）應根據項目實際進展及時提供和更新PPP項目績效管理相關信息，做好信息公開，接受社會監督”，PPP信息公開和透明有利于倒逼PPP項目的規范化實施和管理質量提升。
按效付費：政府付費和可行性缺口補助項目，政府承擔的年度運營補貼支出應與當年項目公司（社會資本）績效評價結果完全掛鉤。財政部門應按照績效評價結果安排相應支出，項目實施機構應按照項目合同約定及時支付。使用者付費項目，項目公司（社會資本）獲得的項目收益應與當年項目公司（社會資本）績效評價結果掛鉤。
落實整改：項目實施機構應根據績效評價過程中發現的問題統籌開展整改工作，并將整改結果報送相關主管部門和財政部門。
監督問責：項目實施機構應及時公開績效評價結果并接受社會監督；項目實施機構績效評價結果應納入其工作考核范疇。
項目公司異議權：項目公司對績效評價結果有異議的，應在5個工作日內明確提出并提供有效的佐證材料，向項目實施機構解釋說明并達成一致意見。無法達成一致的，應組織召開評審會，雙方對評審意見無異議的，根據評審意見確定最終評價結果；仍有異議的，按照合同約定的爭議解決機制處理。
綜上所述，《指引》的公布一方面確保了PPP項目提升公共服務效率的目的的實現，同時增強了PPP項目的融資信用，雙向提升了PPP項目的實施效果。
金融機構由于缺乏行業背景、項目管理與專業技術方面的能力，以往對PPP績效管理不夠關注也難以抓準關注點，《指引》發布后，從完善融資全流程管理角度出發，我們建議金融機構可從以下幾個方面進行PPP項目的融資決策。
一是在選擇項目時，對于沒有績效指標和按效付費的項目不能融資，合規底線不能踩；
二是在評價社會資本時，可從績效指標的角度關注其具備PPP項目合同約定的相關項目建設和運營履約能力；
三是在融資前項目評估時，可進行敏感性分析（壓力測試），分析不同的績效考核結果對項目收入和償債現金流的影響，確保項目財務可行性；
四是在融資后管理中，借助考核主體披露的信息以及PPP綜合信息平臺等大數據平臺跟蹤績效考核和按效付費的結果，及時跟蹤，確保項目融資的安全性。
