2020年3月31日，財政部在《關于印發<政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引>的通知》（財金〔2020〕13號，以下簡稱“財金〔2020〕13號文”）中指出，制定《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（以下簡稱“《操作指引》”）的目的是規范政府和社會資本合作（PPP）項目全生命周期績效管理工作，提高公共服務供給質量和效率，保障合作各方合法權益。那么，財金〔2020〕13號文出臺的背景是什么？《操作指引》規定的內容都有哪些亮點？筆者結合自身從事PPP項目法律服務的經驗，對財金〔2020〕13號文的規定進行解析，以供PPP從業人士參考。
從財政部于2014年9月23日下發《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金﹝2014﹞76號）算起，2020年是PPP模式在我國走過的第6個年頭。目前，越來越多的PPP項目走完了前期流程（準備階段、采購階段），進入執行階段，還有一些PPP項目已經建設竣工完成，開始進入了運營期。根據財政部政府和社會資本合作中心公布于2020年3月31日公布的《全國PPP綜合信息平臺項目管理庫 2020年2月報》，2014年以來，累計入庫項目9,459個、投資額14.4萬億元；累計落地項目6,420個、投資額10.1萬億元，落地率67.9%；累計開工項目3,764個、投資額5.7萬億元，開工率58.6%。
依照財政部《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）的規定，“建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任”是規范的PPP項目應當滿足的條件之一。PPP項目績效管理、績效考核工作的重要性不言而喻。一方面，PPP項目績效評價是政府方衡量PPP項目的產出是否符合預期、是否確實物有所值的重要方式；另一方面，PPP項目績效評價的結果直接影響到項目公司（社會資本）獲得的付費比例，關系到項目公司（社會資本）的切身利益。然而，因缺乏系統性的頂層設計、對PPP項目績效管理的認識不夠全面、參與設計績效管理方案的第三方機構水平參差不齊等原因，實踐中部分PPP項目績效管理開展的效果差強人意，表現為績效管理的實施主體不明確（有的認為應當是實施機構組織開展績效評價，有的則認為應當由財政部門牽頭組織）、績效評價指標不全面、各評價指標權重設置不合理、績效評價體系未覆蓋全生命周期、績效評價指標不具有可操作性、績效評價方法單一等，最終造成PPP項目績效評價流于形式，變成“走馬觀花”式的績效評價，偏離了PPP項目績效管理制度設計的本意。
為解決PPP項目實踐中績效管理存在的不規范問題，財政部辦公廳于2019年5月發布《政府和社會資本合作項目績效管理操作指引（征求意見稿）》，征求各方意見。2020年3月31日，財政部出臺財金〔2020〕13號文，為PPP項目績效管理工作提供了較為詳細的操作指引，主要內容包括：劃分實施機構、行業主管部門、財政部門及項目公司（社會資本）在績效管理工作中的職責，明確績效管理工作開展的原則，規定PPP項目績效目標與績效指標管理的編制要求，闡明PPP項目績效監控和PPP項目績效評價的開展方式，強調PPP項目績效評價結果是按效付費、落實整改、監督問責的重要依據等。
《操作指引》總共分為六章，共27個條文，并附有5份附件。本文從法律的角度對該《操作指引》的主要內容解析如下：
以往的PPP項目運作實踐中，通常認為項目績效管理活動只發生在建設期、運營期（執行階段），在PPP項目準備階段、采購階段和移交階段則不涉及績效管理活動，甚至有的PPP項目只在項目進入運營期后方才開展績效管理、績效考核工作。《財政部關于印發<政府和社會資本合作模式操作指南（試行）>的通知》（財金〔2014〕113號）關于PPP項目實施方案編制內容的要求中，也沒有相關績效管理的內容。從PPP項目運作實踐來看，一些PPP項目的實施方案并不包含績效管理、績效考核的內容，在PPP項目合同中約定的績效考核方案、考核指標也較為寬泛、模糊，不具有可操作性，往往在項目進入運營期之后再與社會資本方開展調整完善績效考核方案、考核指標的工作。
《操作指引》第二條規定：“PPP項目績效管理是指在PPP項目全生命周期開展的績效目標和指標管理、績效監控、績效評價及結果應用等項目管理活動。”按照該條規定，PPP項目績效管理活動貫穿于PPP項目的全生命周期，這跟以往的PPP項目運作實踐有很大的不同。根據《操作指引》第十一條的規定，績效管理活動不僅僅在PPP項目執行階段才發生，PPP項目的準備階段、采購階段以及移交完成后也會涉及績效管理活動：在PPP項目準備階段，項目實施機構在項目實施方案中應當編制總體績效目標和績效指標體系并充分征求相關部門、潛在社會資本等相關方面的意見；在PPP項目采購階段，項目實施機構可結合社會資本響應及合同談判情況對績效指標體系中非實質性內容進行合理調整；在PPP項目移交完成以后，財政部門應會同有關部門編制績效評價（即后評價）指標體系。
因此，在財金〔2020〕13號文出臺后，我們需要轉變以往“績效管理活動只發生在項目運營階段”的觀念，將PPP項目的績效管理活動貫穿于PPP項目的全生命周期。對于新發起的PPP項目或正處于準備階段、采購階段的PPP項目，項目實施機構需要在實施方案或PPP項目合同中補充完善有關項目總體績效目標和績效指標體系的內容；對于已經進入執行階段的PPP項目，實施機構與社會資本方或項目公司可以根據財金〔2020〕13號文的規定內容補充完善績效目標與績效指標體系。
（二）績效評價系PPP項目績效管理活動的重要組成部分，但不是唯一。
以前的PPP項目運作實踐中，往往將PPP項目績效管理與績效評價、績效考核簡單地等同，甚至認為根據考核評分表“打分”之后即完成績效管理工作，導致PPP項目績效管理的質量和效果不盡人意，難以對項目公司（社會資本）為PPP項目提供的服務做出客觀、準確的評價。
按照《操作指引》第二條的規定，PPP項目績效管理不僅指是績效評價及結果應用，還包括績效目標和指標管理、績效監控等，說明這是一項系統性、全方位的管理活動。這一規定內容有利于轉變以往PPP項目運作實踐中“將PPP項目績效管理與績效評價、績效考核簡單地等同”的理念。
（三）使用者付費PPP項目同樣納入財金〔2020〕13號文規制范疇，但在一些具體條款內容的適用上與政府付費、可行性缺口補助項目終究還是有一定差別。
長期以來，使用者付費PPP項目是否也要開展績效考核在實踐中出現較大的爭議。《操作指引》第四條“本指引適用于所有PPP項目，包括政府付費、可行性缺口補助和使用者付費項目”的規定，明確使用者付費PPP項目也應當要開展績效管理活動。需要注意的是，與《操作指引》（征求意見稿）相比，《操作指引》第四條的規定屬于新增條款，算是對實踐中使用者付費PPP項目是否要開展績效考核的爭議給出了回應。
不過，因使用者付費PPP項目由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務，無需從政府財政預算安排運營補貼支出，其在一些具體條款內容的適用上與政府付費、可行性缺口補助項目終究還是有一定差別。例如，根據《操作指引》第十三條的規定，編制政府付費和可行性缺口補助PPP項目年度支出預算時，應將年度績效目標和指標連同編制的預算申報材料一并報送財政部門審核，而使用者付費PPP項目則是參照執行。筆者認為，此處的“參照執行”并非是“可以執行，也可以不執行”，而是指使用者付費PPP項目要結合自身的特點來執行該條款。又如，依照《操作指引》第二十二條的規定，政府付費和可行性缺口補助項目，政府承擔的年度運營補貼支出應與當年項目公司（社會資本）績效評價結果完全掛鉤；使用者付費項目，項目公司（社會資本）獲得的項目收益應與當年項目公司（社會資本）績效評價結果掛鉤。可見，績效評價結果對項目公司（社會資本）獲得的項目付費/收益的掛鉤程度，在政府付費和可行性缺口補助項目、使用者付費項目是有所差異的。
（四）財金〔2020〕13號文明確PPP項目績效目標的編制應當滿足“指向明確、細化量化、合理可行、物有所值”的要求，并規定PPP項目績效目標應包括預期產出、預期效果及項目管理等內容，以糾正實踐中部分PPP項目設定的績效目標寬泛、模糊、不具有可操作性的情況。
《操作指引》第七條第一款規定：“PPP項目績效目標包括總體績效目標和年度績效目標。總體績效目標是PPP項目在全生命周期內預期達到的產出和效果；年度績效目標是根據總體績效目標和項目實際確定的具體年度預期達到的產出和效果，應當具體、可衡量、可實現。”鑒于總體績效目標是衡量PPP項目在全生命周期內預期達到的產出和效果，不易量化和具體，而年度績效目標則能夠實現具體、量化、可衡量的要求，故年度績效目標編制的工作尤為重要。
《操作指引》第七條第二款對PPP項目績效目標編制提出“指向明確、細化量化、合理可行、物有所值”的要求，有利于改變以往PPP項目運作實踐中出現的績效目標寬泛、模糊、不具有可操作性的情況，當然也對PPP項目績效目標編制機構的專業性提出了更高的要求。
根據《操作指引》第八條的規定，PPP項目績效目標應包括預期產出、預期效果及項目管理等內容。該條文還對前述概念做進一步解釋說明：預期產出是指項目在一定期限內提供公共服務的數量、質量、時效等。預期效果是指項目可能對經濟、社會、生態環境等帶來的影響情況，物有所值實現程度，可持續發展能力及各方滿意程度等。項目管理是指項目全生命周期內的預算、監督、組織、財務、制度、檔案、信息公開等管理情況。
根據上述條文的規定內容可以看出，預期產出、預期效果是衡量PPP項目是否提供符合預期的公共服務、是否確實物有所值的重要標準，項目管理則是反映項目全生命周期內的管理情況。項目管理的水平會影響到項目預期產出、預期效果的實現。
（五）財金〔2020〕13號文闡明PPP項目績效指標的編制原則，并進一步規定PPP項目績效指標體系的構成。
PPP項目績效目標通過“預期產出、預期效果”勾畫出PPP項目實施之后產出的藍圖，而PPP項目績效指標則是衡量“藍圖”走向“現實”的重要工具。PPP項目績效指標設定的科學性、合理性與否，將直接影響到衡量PPP項目績效目標完成程度的客觀性、準確性。
《操作指引》第九條對PPP項目績效指標編制的原則提出了要求，即應當按照系統性、重要性、相關性、可比性和經濟性的原則，并結合預期產出、預期效果和項目管理等績效目標細化量化后合理設定。《操作指引》第十條則規定了PPP項目績效指標體系由績效指標、指標解釋、指標權重、數據來源、評價標準與評分方法構成。
（六）財金〔2020〕13號文規定PPP項目績效目標和指標體系應在項目合同中予以明確，并對PPP項目績效目標和指標體系的調整程序做出嚴格的限制，有利于保障PPP項目合作各方合法權益。
財政部在《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）的附件《PPP項目合同指南（試行）》中提出：“在按績效付費的項目中，政府與項目公司通常會明確約定項目的績效標準，并將政府付費與項目公司的績效表現掛鉤，如果項目公司未能達到約定的績效標準，則會扣減相應的付費。”然而，實踐中，有些PPP項目未將績效標準作為采購的合同文本內容，未在PPP項目合同中約定績效標準，往往到了項目運營期之后才開始著手制定績效標準，政府方與社會資本（項目公司）甚至就績效標準的內容產生分歧，給PPP項目的運營造成負面性影響。
《操作指引》第十一條規定PPP項目績效目標和指標體系應在項目合同中予以明確，并對執行階段對PPP項目績效目標和指標體系進行調整的程序做出嚴格的限制（調整的原因為因項目實施內容、相關政策、行業標準發生變化或突發事件、不可抗力等無法預見的重大變化影響績效目標實現，且應當由項目實施機構與社會資本或項目公司進行協商，經財政部門及相關主管部門審核通過后報本級人民政府批準）。值得關注的一點是，《操作指引》全部條文中，僅將“在執行階段調整PPP項目績效目標和指標體系的事項”明確規定需要報本級人民政府批準，其他事項則不做要求（不要求報本級人民政府批準），可見PPP項目績效目標和指標體系的調整程序之嚴格。這實質上是將PPP項目績效目標和指標體系作為采購時的合同文本的內容之一，并對PPP項目績效目標和指標體系的調整進行嚴格限制，有利于穩定項目公司（社會資本）的合理預期，減少政府方與項目公司（社會資本）在項目運營階段就績效評價可能產生的分歧，保障項目參與各方的合法權益。
（七）財金〔2020〕13號文規定項目實施機構應定期開展PPP項目績效監控，項目公司（社會資本）負責日常績效監控。
“要確保PPP項目實現物有所值，績效監控不可少。”《操作指引》第十四條、第十五條、第十六條對PPP項目績效監控相關事項做出了嚴格要求：
第一，實施機構定期開展PPP項目績效監控，項目公司（社會資本）負責日常績效監控。
第二，開展績效監控，要嚴格遵照國家規定、行業標準、項目合同約定，按照科學規范、真實客觀、重點突出等原則。
第三，項目實施機構應根據PPP項目特點，考慮績效評價和付費時點，合理選擇監控時間、設定監控計劃，原則上每年至少開展一次績效監控。
第四，項目公司（社會資本）要定期報送監控結果。項目實施機構應對照績效監控目標，查找項目績效運行偏差，分析偏差原因，結合項目實際，提出實施糾偏的路徑和方法，并做好信息記錄。
第五，項目實施機構應根據績效監控發現的偏差情況及時向項目公司（社會資本）和相關部門反饋，并督促其糾偏；偏差原因涉及自身的，項目實施機構應及時糾偏；偏差較大的，應撰寫《績效監控報告》報送相關主管部門和財政部門。
（八）財金〔2020〕13號文對績效評價的開展頻次提出了指引，有利于改變以往PPP項目實踐中績效評價開展頻次不合理、與項目付費時點未有效銜接的情況。
因缺乏頂層設計的指引，以往PPP項目實踐中的績效評價設定出現開展頻次不合理（頻次過多或者過少）、與項目付費時點未有效銜接的情況（付費時間已經屆至，但績效評價未開展、評價結果未做出），造成績效評價的開展效果不如預期。《操作指引》第十八條第（二）項規定：“結合PPP項目實施進度及按效付費的需要確定績效評價時點。原則上項目建設期應結合竣工驗收開展一次績效評價，分期建設的項目應當結合各期子項目竣工驗收開展績效評價；項目運營期每年度應至少開展一次績效評價，每3-5年應結合年度績效評價情況對項目開展中期評估；移交完成后應開展一次后評價。”根據這一規定，績效評價時點的時間應當要與PPP項目實施進度及按效付費的時間銜接，有利于解決PPP項目實踐中的“付費時間已經屆至，但績效評價未開展、評價結果未做出”的問題，同時也對績效評價、中期評估的開展頻次給出了明確的指引。
（九）財金〔2020〕13號文明確PPP項目績效評價結果是按效付費、落實整改、監督問責的重要依據，有利于將PPP項目績效評價落到實處，實現“動真格”的考核。
《操作指引》第二十二條的規定，明確績效評價結果的功能作用。首先，績效評價結果應作為按效付費的依據：政府付費和可行性缺口補助項目，政府承擔的年度運營補貼支出應與當年項目公司（社會資本）績效評價結果完全掛鉤；使用者付費項目，項目公司（社會資本）獲得的項目收益應與當年項目公司（社會資本）績效評價結果掛鉤。其次，對于績效評價中發現的項目存在的問題，項目實施機構、項目公司（社會資本）或其他相關部門應根據相關問題與己方的關聯性，及時開展整改工作。最后，項目實施機構績效評價結果應納入其工作考核范疇。
《操作指引》第二十二條進一步要求將PPP項目績效評價結果落到實處、發揮績效評價結果的作用，即績效評價要“動真格”，忌“走馬觀花”，真正貫徹“按效付費”的原則。
（十）財金〔2020〕13號文還劃分項目實施機構、財政部門、行業主管部門以及項目公司（社會資本）在PPP項目績效管理活動中的職責，明確主體責任，為推進PPP項目績效管理活動的全面落實提供組織保障。
PPP項目運作實踐中，對于開展績效管理、績效評價的責任主體歷來存在爭議，有的認為應當由實施機構作為責任主體，有的認為應當是財政部門來主導績效管理、績效評價的工作，還有的PPP項目甚至委托政府方出資代表來開展PPP績效評價工作。因績效評價的責任主體劃分不明確，容易造成各部門之間互相推諉，影響PPP項目績效管理活動的質量。不過，在財金〔2020〕13號文施行之后，各部門的職責將進一步得到明確。根據《操作指引》的相關規定，項目實施機構、財政部門、行業主管部門以及社會資本（或項目公司）在PPP項目績效管理活動中的職責劃分如下：
1.實施機構“一馬當先”。依照財金〔2020〕13號文的規定，實施機構承擔開展PPP項目績效管理活動的大部分職責，包括負責編制PPP項目績效目標與績效指標、定期開展PPP項目績效監控、組織實施績效評價、落實整改等職責。鑒于PPP項目績效管理活動具有專業性，財金〔2020〕13號文還規定必要時可委托第三方機構提供協助。
2.PPP項目績效管理活動開展過程中，監督的角色不可少，財金〔2020〕13號文規定財政部門履行監督PPP項目績效管理活動的職責。依照財金〔2020〕13號文的規定，財政部門主要承擔PPP項目績效管理制度建設、業務指導及再評價、后評價工作，負責審核項目實施機構編制的PPP項目績效目標與績效指標，審核實施機構提交的年度績效目標和指標連同編制的預算申報材料，會同有關部門編制績效評價（即后評價）指標體系，復核PPP項目績效評價報告等。
3.行業主管部門發揮專業優勢，指導實施機構開展PPP項目績效管理工作。作為行業主管部門，往往對其主管的行業較為熟悉，故財金〔2020〕13號文賦予行業主管部門指導實施機構開展PPP項目績效管理活動的職責，具體包括：審核項目實施機構編制的PPP項目績效目標與績效指標，與財政部門、項目實施機構等在項目移交完成后開展PPP項目后評價，復核PPP項目績效評價報告，建立健全本行業、本領域核心績效指標體系，明確績效標準等。
4.社會資本（項目公司）在PPP績效管理活動中主要承擔提供意見、做好配合PPP項目績效管理活動的角色。根據財金〔2020〕13號文的規定，社會資本（項目公司）可以在項目實施機構在準備階段編制PPP項目績效目標與績效指標提供意見，并應當負責PPP項目日常的績效監控，做好項目投資、建設、運營、維護、移交等工作的日常管理和信息記錄；積極配合開展PPP項目績效管理工作。
2017年11月16日，《財政部辦公廳關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）明確“無運營內容的PPP項目”不得入庫。2017年11月以來，經過一輪又一輪的合規整改，“無運營，不PPP”早已成為PPP項目運作的基本規范要求。然而，隨著越來越多的PPP項目進入運營期，PPP項目績效評價“走馬觀花”、“未動真格”的問題在PPP項目實踐中也開始顯現，“假考核”影響PPP項目的產出效果，甚至還會潛移默化地固化政府方的支出責任，給PPP項目的實施帶來不小的潛在風險。
財金〔2020〕13號文施行之后，將有利于解決當前部分PPP項目存在的“績效評價流于形式”的問題，全面績效評價當成為PPP項目運作的主基調。若全國各PPP項目均能夠嚴格按照財金〔2020〕13號文的相關規定開展績效管理，相信在不遠的未來，“無績效管理，不PPP”將成為PPP項目運作的基本共識，有運營、有績效成為PPP項目最顯著的特征。
