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顏立群：社會(huì)資本視角看《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》

2020-04-03 來源：財(cái)政部PPP中心 道PPP 作者：顏立群

2020年3月31日，財(cái)政部正式發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》（財(cái)金〔2020〕13號，以下簡稱《操作指引》），這是“法律+政策+操作指引+合同”四位一體的PPP制度體系中，最貼近PPP項(xiàng)目各相關(guān)方的實(shí)操性文件，是實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容、按效付費(fèi)、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要一環(huán)。
對社會(huì)資本而言，是非常歡迎《操作指引》這樣“打通最后一公里”式文件的出臺(tái)，完善的PPP制度體系是有效市場的基礎(chǔ)，而PPP作為基礎(chǔ)設(shè)施投融資最重要的模式，投融資信用結(jié)構(gòu)是其能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本有了信心，市場就有了活水之源。下面從社會(huì)資本視角談?wù)剬Α恫僮髦敢返囊恍┚唧w看法。
一、強(qiáng)調(diào)了合同的地位
本次正式出臺(tái)的文件，與一年前的征求意見稿相比，非常重要的一個(gè)改變是，當(dāng)社會(huì)資本對績效評價(jià)結(jié)果有異議的時(shí)候，從“根據(jù)專家評審結(jié)論確定最終評價(jià)結(jié)果”改為“按照合同約定的爭議解決機(jī)制處理”，這是一個(gè)完全正確的定位。全文中一共出現(xiàn)了22次合同，特別是前期程序中的內(nèi)容強(qiáng)調(diào)了“PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)和指標(biāo)體系應(yīng)在項(xiàng)目合同中予以明確”，這將給予社會(huì)資本信心，不再擔(dān)心政策的變化和政府方利用績效考核追加要求。
另外，對于《操作指引》“施行前已發(fā)布中標(biāo)通知書的項(xiàng)目，沿用采購文件或項(xiàng)目合同中約定的績效評價(jià)指標(biāo)及結(jié)果應(yīng)用等條款，按照本指引開展績效監(jiān)控、績效評價(jià)相關(guān)工作，績效目標(biāo)與績效指標(biāo)體系不完善的，可參照本指引進(jìn)行補(bǔ)充完善。”這一規(guī)定明確了不溯及以往，既尊重了原項(xiàng)目合同中的約定，也在最大限度地推廣《操作指引》中關(guān)于績效管理規(guī)定的適用。
二、績效管理主體分工結(jié)構(gòu)，利弊參半
《操作指引》設(shè)置了實(shí)施機(jī)構(gòu)-行業(yè)主管部門-財(cái)政部門的績效管理主體分工結(jié)構(gòu)，分工避免了在具體PPP項(xiàng)目績效管理工作中跨部門監(jiān)管難以施行和多部門職責(zé)分工難以厘清的問題，這是積極的一面。但實(shí)施機(jī)構(gòu)同時(shí)作為PPP合同甲方和績效管理主體，且同時(shí)還承擔(dān)被績效考核的責(zé)任，容易混淆行政主體和合同主體、考核主體和被考核主體的定位，對實(shí)施機(jī)構(gòu)的公正性和專業(yè)性提出了較高的要求。因付費(fèi)需要與績效考核結(jié)果掛鉤，程序和主體的復(fù)雜可能造成付款不及時(shí)和不屬于社會(huì)資本責(zé)任的整改內(nèi)容過多，社會(huì)資本可能存在一定程度的擔(dān)憂。
三、 專業(yè)術(shù)語過多
PPP的政策過多，表述過于專業(yè)，是本輪推廣實(shí)施過程中一個(gè)很明顯的障礙，對于很多基層政府工作人員難以準(zhǔn)確掌握，第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)性也參差不齊，《操作指引》中的“主成分分析法、熵值法”“ESG理念”等內(nèi)容比較生澀難懂。另外，績效管理、績效監(jiān)控、績效評價(jià)、績效考核，非專業(yè)人士難以厘清其中的區(qū)別與聯(lián)系，仍存在實(shí)施過程中增加各方工作負(fù)擔(dān)和執(zhí)行成本的隱憂。
總體而言，《操作指引》的出臺(tái)標(biāo)志著全面、系統(tǒng)的PPP項(xiàng)目績效管理體系初步形成。績效考核不是為了監(jiān)管而監(jiān)管、為了扣費(fèi)而監(jiān)管，是著力于督促雙方履約，促進(jìn)公共服務(wù)水平提升，突出項(xiàng)目的產(chǎn)出和效果，助力提升政府管理水平和社會(huì)資本運(yùn)營能力，推動(dòng)PPP市場趨向理性和成熟。