顏立群:社會資本視角看《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引》
2020-04-03
來源:財政部PPP中心 道PPP
作者:顏立群
2020年3月31日,財政部正式發布《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引》(財金〔2020〕13號,以下簡稱《操作指引》),這是“法律+政策+操作指引+合同”四位一體的PPP制度體系中,最貼近PPP項目各相關方的實操性文件,是實現激勵相容、按效付費、可持續發展目標的重要一環。
對社會資本而言,是非常歡迎《操作指引》這樣“打通最后一公里”式文件的出臺,完善的PPP制度體系是有效市場的基礎,而PPP作為基礎設施投融資最重要的模式,投融資信用結構是其能否實現可持續發展的關鍵,金融機構和社會資本有了信心,市場就有了活水之源。下面從社會資本視角談談對《操作指引》的一些具體看法。
本次正式出臺的文件,與一年前的征求意見稿相比,非常重要的一個改變是,當社會資本對績效評價結果有異議的時候,從“根據專家評審結論確定最終評價結果”改為“按照合同約定的爭議解決機制處理”,這是一個完全正確的定位。全文中一共出現了22次合同,特別是前期程序中的內容強調了“PPP項目績效目標和指標體系應在項目合同中予以明確”,這將給予社會資本信心,不再擔心政策的變化和政府方利用績效考核追加要求。
另外,對于《操作指引》“施行前已發布中標通知書的項目,沿用采購文件或項目合同中約定的績效評價指標及結果應用等條款,按照本指引開展績效監控、績效評價相關工作,績效目標與績效指標體系不完善的,可參照本指引進行補充完善。”這一規定明確了不溯及以往,既尊重了原項目合同中的約定,也在最大限度地推廣《操作指引》中關于績效管理規定的適用。
《操作指引》設置了實施機構-行業主管部門-財政部門的績效管理主體分工結構,分工避免了在具體PPP項目績效管理工作中跨部門監管難以施行和多部門職責分工難以厘清的問題,這是積極的一面。但實施機構同時作為PPP合同甲方和績效管理主體,且同時還承擔被績效考核的責任,容易混淆行政主體和合同主體、考核主體和被考核主體的定位,對實施機構的公正性和專業性提出了較高的要求。因付費需要與績效考核結果掛鉤,程序和主體的復雜可能造成付款不及時和不屬于社會資本責任的整改內容過多,社會資本可能存在一定程度的擔憂。
PPP的政策過多,表述過于專業,是本輪推廣實施過程中一個很明顯的障礙,對于很多基層政府工作人員難以準確掌握,第三方機構的專業性也參差不齊,《操作指引》中的“主成分分析法、熵值法”“ESG理念”等內容比較生澀難懂。另外,績效管理、績效監控、績效評價、績效考核,非專業人士難以厘清其中的區別與聯系,仍存在實施過程中增加各方工作負擔和執行成本的隱憂。
總體而言,《操作指引》的出臺標志著全面、系統的PPP項目績效管理體系初步形成。績效考核不是為了監管而監管、為了扣費而監管,是著力于督促雙方履約,促進公共服務水平提升,突出項目的產出和效果,助力提升政府管理水平和社會資本運營能力,推動PPP市場趨向理性和成熟。