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李峰：PPP績效管理改革的奠基之作 ——績效操作指引為PPP行穩(wěn)致遠(yuǎn)保駕護(hù)航

2020-04-03 來源：財(cái)政部PPP中心 道PPP 作者：李峰

近日，財(cái)政部正式發(fā)布《政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》（以下簡稱“指引”），對PPP項(xiàng)目績效管理相關(guān)操作做出全方位規(guī)定。綜合省內(nèi)PPP各參與方意見反映，普遍給予高度評價(jià)和充分肯定。一致認(rèn)為，指引的發(fā)布正當(dāng)其時(shí)、意義深遠(yuǎn)，將對PPP規(guī)范管理和高質(zhì)量發(fā)展帶來系列積極效應(yīng)。主要表現(xiàn)在：
一、按效付費(fèi)理念對當(dāng)前疫情防控、復(fù)工復(fù)產(chǎn)形勢下推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有積極作用
從中共中央政治局和疫情領(lǐng)導(dǎo)小組多次會議精神來看，今年一季度我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，包括基建投資、財(cái)政收入、資本流動等多方面在內(nèi)，都面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。同時(shí)，通過對疫情應(yīng)對及處理工作的檢視反思，發(fā)現(xiàn)重大疫情防控救治體系、應(yīng)急物資保障體系等很多方面的短板需要盡快補(bǔ)齊。按照傳統(tǒng)思維觀念和方式加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等手段，已難以滿足當(dāng)前發(fā)展需要，無論從“新基建”，還是從激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動力角度，我們都需要以更加科學(xué)、穩(wěn)健、完善的模式來運(yùn)行，政府和社會資本合作（PPP）就是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要途徑。
2017年以來，對PPP模式的應(yīng)用和發(fā)展產(chǎn)生了不同的理解或分歧，加之專項(xiàng)債等融資方式的推出，使PPP的發(fā)展受到一定程度的影響，但同時(shí)也促使相關(guān)方更加審慎規(guī)范地開展各項(xiàng)工作。當(dāng)前統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新形勢，對政府和社會資本合作這一模式提出了新的更高需求。要更好地發(fā)揮PPP吸引撬動社會資本的作用，實(shí)現(xiàn)PPP高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，關(guān)鍵在于按效付費(fèi)。指引的發(fā)布，恰恰滿足了這一需求。
指引在多個(gè)條款全面貫徹了這一原則。其中，第五條指出“各參與方應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)規(guī)范、公開透明、物有所值、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、誠信履約、按效付費(fèi)等原則開展PPP項(xiàng)目全生命周期績效管理”；第十一條規(guī)定“PPP項(xiàng)目移交完成后，財(cái)政部門應(yīng)會同有關(guān)部門針對項(xiàng)目總體績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，從按效付費(fèi)執(zhí)行情況等方面編制績效評價(jià)（即后評價(jià)）指標(biāo)體系”；第二十二條提出“PPP項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果是按效付費(fèi)、落實(shí)整改、監(jiān)督問責(zé)的重要依據(jù)”等，充分體現(xiàn)了按效付費(fèi)是PPP篤定前行的主基調(diào)。
二、指引厘清了PPP績效管理的內(nèi)涵、程序和分工
中共中央、國務(wù)院作出全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的決策部署以來，績效管理工作已在多個(gè)行業(yè)管理部門相關(guān)管理制度中廣泛展開。政府和社會資本合作（PPP）在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域作為體量龐大、影響廣泛的操作模式，突出強(qiáng)調(diào)物有所值和績效評價(jià)。但推行多年來，相關(guān)績效管理存在著多方理解、操作不一的情況，業(yè)界急切呼吁早日改變這一現(xiàn)狀。
指引的發(fā)布，正是響應(yīng)了這一需求。指引指出了PPP領(lǐng)域績效管理的內(nèi)涵，同時(shí)將相關(guān)操作的分工、程序進(jìn)行了明確，使得PPP各參與方對績效管理中的職責(zé)任務(wù)、具體操作有了更加清晰的定位。
指引第六條規(guī)定“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)與績效指標(biāo)，并報(bào)項(xiàng)目所屬行業(yè)主管部門、財(cái)政部門審核”；第十四條規(guī)定“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定定期開展PPP項(xiàng)目績效監(jiān)控，項(xiàng)目公司（社會資本）負(fù)責(zé)日常績效監(jiān)控”；第十七條規(guī)定“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定，在執(zhí)行階段結(jié)合年度績效目標(biāo)和指標(biāo)體系開展PPP項(xiàng)目績效評價(jià)，財(cái)政部門應(yīng)會同相關(guān)主管部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)等在項(xiàng)目移交完成后開展PPP項(xiàng)目后評價(jià)”；第二十三條規(guī)定“各級財(cái)政部門應(yīng)會同相關(guān)部門，建立健全PPP項(xiàng)目績效管理工作相關(guān)制度和共性指標(biāo)框架”及第二十四條規(guī)定“各級行業(yè)主管部門應(yīng)按照績效管理相關(guān)制度要求，建立健全本行業(yè)、本領(lǐng)域核心績效指標(biāo)體系，明確績效標(biāo)準(zhǔn)”等，這些條款均明確規(guī)定了績效管理的程序和各部門職責(zé)。
三、指引更加注重原則性和靈活性相結(jié)合
相比其他制度性規(guī)定和常見的指引文件，本指引更加注重原則性和靈活性相結(jié)合，以求更加具有可操作性。這一點(diǎn)在指引中多處都有印證，尤其是指標(biāo)體系中有著明確的體現(xiàn)。
比如，無論是PPP項(xiàng)目建設(shè)期還是運(yùn)營期績效評價(jià)共性指標(biāo)框架，指引中明確：應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目行業(yè)特點(diǎn)與實(shí)際情況等適當(dāng)調(diào)整二級指標(biāo)，細(xì)化形成三級指標(biāo)。
再比如，指引提出了績效目標(biāo)、指標(biāo)解釋，但對指標(biāo)權(quán)重、數(shù)據(jù)來源、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與評分方法構(gòu)成并沒有僵化的予以規(guī)定，給實(shí)操預(yù)留了適度空間。
類似這些規(guī)定都與政府和社會資本合作的基本性質(zhì)相契合，體現(xiàn)了原則性和靈活性的有機(jī)結(jié)合，有利于各級、各參與方結(jié)合實(shí)際情況開展工作，體現(xiàn)了一般性與特殊性的辯證統(tǒng)一。
四、指引回歸本心強(qiáng)化平等合作理念
一段時(shí)間以來，對于政府和社會資本合作的法律性質(zhì)，各種爭議比較多。指引從政府和社會資本平等合作的初衷出發(fā)，多處彰顯雙方的平等合作關(guān)系，對于優(yōu)化營商環(huán)境、推動各方履約踐諾、維護(hù)和鞏固長期協(xié)作有著重要作用。主要表現(xiàn)在：
（一）PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)與績效指標(biāo)各階段管理充分體現(xiàn)平等合作。
PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，編制總體績效目標(biāo)和績效指標(biāo)體系并充分征求潛在社會資本等相關(guān)方面的意見；采購階段， PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)和指標(biāo)體系應(yīng)在項(xiàng)目合同中予以明確；執(zhí)行階段，因項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容、相關(guān)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化或突發(fā)事件、不可抗力等無法預(yù)見的重大變化影響績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而確需調(diào)整的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司（未設(shè)立項(xiàng)目公司時(shí)為社會資本，下同）協(xié)商確定，經(jīng)財(cái)政部門及相關(guān)主管部門審核通過后報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)。
（二）績效目標(biāo)及指標(biāo)體系調(diào)整爭議解決充分體現(xiàn)雙方公平合意。
項(xiàng)目公司（社會資本）對績效目標(biāo)或指標(biāo)體系調(diào)整結(jié)果有異議的，可申請召開評審會，就調(diào)整結(jié)果的科學(xué)性、合理性、可行性等進(jìn)行評審。雙方對評審意見無異議的，按評審意見完善后履行報(bào)批程序；仍有異議的，按照合同約定的爭議解決機(jī)制處理。
（三）績效評價(jià)結(jié)果補(bǔ)充遵循合同約定爭議解決機(jī)制。
項(xiàng)目公司對績效評價(jià)結(jié)果有異議的，應(yīng)在5個(gè)工作日內(nèi)明確提出并提供有效的佐證材料，向項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)解釋說明并達(dá)成一致意見。無法達(dá)成一致的，應(yīng)組織召開評審會，雙方對評審意見無異議的，根據(jù)評審意見確定最終評價(jià)結(jié)果；仍有異議的，按照合同約定的爭議解決機(jī)制處理。
五、PPP績效管理蹄疾步穩(wěn)、日臻完善
指引對PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)與績效指標(biāo)管理、PPP項(xiàng)目績效監(jiān)控、PPP項(xiàng)目績效評價(jià)、組織保障等均做出明確規(guī)定，但同時(shí)對PPP的績效管理也預(yù)留了諸多空間，需要政府（包括實(shí)施機(jī)構(gòu)、行業(yè)主管部門、財(cái)政部門及出資代表等）和社會資本（項(xiàng)目公司）結(jié)合項(xiàng)目具體操作，通過協(xié)商做出更為明晰的規(guī)定，涉及合同的還要納入PPP項(xiàng)目合同或補(bǔ)充協(xié)議中。
我國在公共產(chǎn)品及服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式六年來，PPP法規(guī)制度建設(shè)伴隨著PPP工作的開展不斷推出、補(bǔ)充、完善，政府和社會資本合作得以規(guī)范、健康發(fā)展。進(jìn)入2020年以來，財(cái)政部3個(gè)月內(nèi)密集出臺了《關(guān)于加快加強(qiáng)政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目入庫和儲備管理工作的通知》《關(guān)于全國PPP綜合信息平臺（新平臺）上線運(yùn)行的公告》《污水處理和垃圾處理領(lǐng)域 PPP項(xiàng)目合同示范文本》以及《績效管理指引》等四份文件，對PPP項(xiàng)目信息平臺管理、信息公開、合同示范、績效管理能力提供了有力的政策支撐，同時(shí)進(jìn)一步明確并強(qiáng)化了政府、社會資本、金融機(jī)構(gòu)等PPP相關(guān)各方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，充分發(fā)揮PPP參與各方才智，為PPP的長期健康發(fā)展筑基鋪路。
總的來看，社會各界對指引的發(fā)布給予了積極熱烈的評價(jià)，對PPP模式的推廣和應(yīng)用有了更加堅(jiān)定的信心。可以想見，指引的發(fā)布將對PPP乘風(fēng)破浪、行穩(wěn)致遠(yuǎn)產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響。