逯元堂：強化結果導向，因地制宜，加強生態(tài)環(huán)境PPP項目績效管理
來源：財政部PPP中心 道PPP
作者：逯元堂
2020年3月31日，《政府和社會資本合作（PPP)項目績效管理操作指引》（以下簡稱《指引》）印發(fā)，標志著PPP項目管理中對規(guī)范和強化項目績效邁出了標志性的一步。
（一）加強PPP項目績效管理是全面實施預算績效管理的具體舉措
全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內在要求。2018年9月《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》中明確提出“積極開展涉及一般公共預算等財政資金的政府投資基金、主權財富基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務、政府債務項目績效管理。”加強PPP項目績效管理是全面落實《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的重要舉措。
PPP項目是以運營為核心、以績效為導向，按效付費是PPP項目的內在要求。為推動PPP項目由重建設向重運營轉變,確保項目長期穩(wěn)定運行，2017年《關于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）要求，政府付費與項目績效考核結果掛鉤，項目建設成本實際與績效考核結果掛鉤部分占比不低于30%。PPP項目績效是PPP項目付費的重要關聯(lián)因素，是按效付費、落實整改、監(jiān)督問責的重要依據(jù)。開展PPP項目績效管理是推動建立“花錢必問效、無效必問責”的績效管理機制，強化落實資金使用單位的主體責任，切實提高PPP項目資金使用效益的關鍵。
（三）強化PPP項目績效管理是實現(xiàn)物有所值的保障
物有所值和財政承受能力論證是PPP項目實施的前置條件，實現(xiàn)物有所值是PPP項目規(guī)范實施的要義之一。PPP模式是項目管理的方式和手段，其核心是提高公共產品和服務的質量和效率。強化以結果為導向的PPP項目績效管理，提高PPP項目實施績效，是實現(xiàn)PPP項目物有所值的重要手段，也是推行PPP模式的初心和使命，對推進PPP模式高質量發(fā)展具有重要意義。
《指引》初步建立了PPP項目績效管理的框架體系，具有以下幾個特點：
強化結果導向。按照《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》要求，績效管理要突出結果導向，重點考核實績?！吨敢访鞔_績效目標應以結果為導向，反映項目應當提供的公共服務。同時《指引》提出PPP項目績效目標應包括預期產出、預期效果及項目管理等內容，在指標的選取中也進一步強化了結果導向的指標。
明確責任分工?！吨敢访鞔_了PPP項目參與各方的責任，明確界定了各級財政部門、業(yè)務主管部門、地方政府、項目公司、項目實施機構的績效管理職責與評價程序、時間節(jié)點等，規(guī)范開展PPP項目績效管理。
覆蓋全行業(yè)領域。《指引》明確指出適用于所有PPP項目，包括政府付費、可行性缺口補助和使用者付費項目。同時，為體現(xiàn)不同領域PPP項目在績效指標方面的差異性，《指引》明確了績效指標選取的原則等，從建設期和運營期兩個層面確定了績效評價共性指標框架，并要求各級行業(yè)主管部門應按照績效管理相關制度要求，建立健全本行業(yè)、本領域核心績效指標體系，明確績效標準。
覆蓋全生命周期。《指引》從績效目標和指標管理、績效監(jiān)控、績效評價及結果應用等項目管理活動為重點貫穿于PPP項目全生命周期。《指引》明確了PPP項目在準備、采購、執(zhí)行、移交等不同階段的績效管理要求，從PPP項目年度績效評價、重大項目績效再評價、移交完成項目后評價等不同層面規(guī)范開展績效評價工作，建立健全PPP項目績效管理工作相關制度，確保項目全生命周期規(guī)范實施、高效運營。
三、建立健全生態(tài)環(huán)境PPP項目績效評價體系
《指引》為建立健全各領域PPP項目績效評價體系提供了基本的遵循。環(huán)境保護是生態(tài)文明建設的主戰(zhàn)場和主陣地，事關人民群眾切身根本利益，同時也是推行政府和社會資本合作（PPP）模式的重點領域。生態(tài)環(huán)境PPP項目涵蓋項目類型較多，涉及生活污水處理、生活垃圾處置、流域綜合治理、安全飲水保障、農村環(huán)境整治、環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設與運維等。不同地區(qū)績效目標的設定和不同項目類型績效指標關注的重點有較大差異。要以結果為導向，因地制宜地推進生態(tài)環(huán)境PPP項目績效管理。
在項目實施方面，要強化項目之間的績效關聯(lián)性。生態(tài)環(huán)境PPP項目中打捆實施的綜合整治項目較為普遍。在項目整合過程中要與生態(tài)環(huán)境保護目標銜接，優(yōu)先實施生態(tài)環(huán)境質量改善貢獻作用大、實施效果顯著的項目，充分考慮項目之間的關聯(lián)性，盡量避免將不同類型的項目、相互之間缺乏績效關聯(lián)性的項目捆綁到一個PPP項目中實施的情況。以確保項目績效目標能否滿足《指引》中確定的指向明確的要求。
在績效指標方面，要與當前以環(huán)境質量改善為核心的管理要求相適應。生態(tài)環(huán)境質量改善是生態(tài)環(huán)境保護的最終目標。“十三五”以來，生態(tài)環(huán)境保護工作已經轉型到以環(huán)境質量改善為核心的管理思路。尤其對于流域環(huán)境綜合整治等項目，要按照《指引》中確定的“以結果為導向”的要求，充分結合控制單元的水質改善目標，將項目實施與區(qū)域環(huán)境質量改善有機銜接。結合水體的水環(huán)境功能定位與水質控制單元類型，明確水質類別改善目標，或根據(jù)水體水質現(xiàn)狀及主要超標因子，明確主要指標的濃度改善要求。同時，要充分考慮長效運維機制的建立，確保環(huán)境治理設施規(guī)范運行，持續(xù)發(fā)揮效益。
在績效目標方面，要充分考慮環(huán)境質量改善目標的階段動態(tài)性。生態(tài)環(huán)境PPP項目的建設需要一定的周期，建成運行后到實現(xiàn)環(huán)境質量改善也需要一定的周期。同時，環(huán)境質量改善目標往往是階段性的，短期內可能是實現(xiàn)環(huán)境質量一定幅度的改善，長期而言環(huán)境質量要與環(huán)境功能區(qū)目標要求相適應。對于生態(tài)環(huán)境PPP項目而言，在制定績效目標時需要充分考慮環(huán)境質量改善周期，也要充分考慮不同階段環(huán)境質量改善要求的動態(tài)變化性，分階段制定績效目標，或在生態(tài)環(huán)境PPP項目設計中為不同階段績效目標調整預留適當空間和接口。
