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方芳：開展全生命周期績效管理，促進PPP項目信息公開 “量”與“質(zhì)”的雙提升

2020-04-03 來源：財政部PPP中心 道PPP 作者：方芳

隨著數(shù)以千計進入運營期的PPP項目對績效管理的要求日益增長，PPP項目的績效管理操作指引一直是業(yè)界翹首以盼的。受到社會廣泛關(guān)注的《政府與社會資本合作項目績效管理操作指引》（下簡稱財金13號文）于2020年3月31日由財政部正式公布了，這標志著PPP項目全生命周期管理進入了新的階段。這一政策的出臺對政府和社會資本合作項目績效管理提出了明確要求，堅持全方位、全過程、全覆蓋開展PPP項目全生命周期績效管理，有利于促進PPP項目提質(zhì)增效，進一步引領(lǐng)財政體制機制改革、助力公共事業(yè)全面深化改革。
    此次出臺的操作指引使PPP績效管理政策內(nèi)容更加詳實，從項目識別準備階段到建設(shè)期，到運營階段，再到移交階段，明確了PPP項目全生命周期績效管理工作，統(tǒng)一了各方績效評級管理的指標體系和制度標準，助推PPP項目提質(zhì)增效。此操作指引一方面，將PPP績效管理政策細化落實到了評級流程，規(guī)范了指標體系，夯實了管理基礎(chǔ)，保障了項目長周期運營的效果，極大提高了PPP項目的產(chǎn)出質(zhì)量；另一方面，使PPP績效管理政策真正實現(xiàn)了產(chǎn)出與績效掛鉤，政府按績效付費，利用市場機制淘汰資源浪費型的項目，從而有效提高了項目的產(chǎn)出效率。PPP項目管理的規(guī)范化和標準化有利于提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，保障合作各方的合法權(quán)益，有助于整個財政的績效管理和公共服務(wù)的長遠發(fā)展。
    約束與機會并存，PPP績效管理政策在強化PPP項目考核約束的同時，也為項目再融資提供了有利機會。加強政府機構(gòu)和社會資本的雙向考核，提升了項目運行的質(zhì)量、效率、公平和透明度，為PPP項目的科學(xué)規(guī)范化管理打下堅實基礎(chǔ)。財金13號文要求項目實施機構(gòu)及時公開績效評價結(jié)果，將績效評價結(jié)果納入工作考核范疇，極大提升政府方在PPP項目實施過程中的履約信譽，并督促實施機構(gòu)對PPP項目進行主動管理和嚴格監(jiān)督。這使得健康有活力的項目更容易在運營后期獲得市場資金的青睞。此外，PPP績效管理政策助推長效創(chuàng)新機制的發(fā)展。PPP項目因為涉及的領(lǐng)域廣、公私合作期限較長而增加了管理的難度，財金13號文成功地探索了PPP項目的長效創(chuàng)新管理機制，將績效指標分類型、分專業(yè)進行細化，并留有靈活應(yīng)對空間，進一步激發(fā)了政府和社會資本合作的積極性。同時，肆虐全球的新冠肺炎也大大要求加速PPP項目管理的數(shù)字化管理進程，財金13號文更利于各方充分應(yīng)用信息化工具，促進監(jiān)督各方發(fā)揮更大作用，提升管理效率。
專家學(xué)者也一直在致力于進行有關(guān)促進PPP項目運行的質(zhì)量和效率、提高PPP項目運營績效的研究。考慮到PPP項目及時、完善的信息公開是管理部門推動PPP項目的規(guī)范化管理和提質(zhì)增效的重要抓手，上海財經(jīng)大學(xué)PPP項目課題組三年來始終在堅持做獨立的第三方PPP項目信息透明度評估。財金13號文的頒布無疑是對PPP項目公開透明的信息質(zhì)量的提升給予了最大的促進。盡管2018年P(guān)PP市場透明度總指數(shù)較2017年有大幅提升，但PPP項目各流程各環(huán)節(jié)的績效質(zhì)量的信息公開仍顯不足，面臨挑戰(zhàn)。其中最重要的挑戰(zhàn)就是信息公開的內(nèi)容不完整，信息質(zhì)量不高。一些參與方對信息公開過于保守，對外發(fā)布項目信息時往往簡而化之，刪除諸多技術(shù)細節(jié)，簡化一些流程中的信息，屏蔽相關(guān)實施結(jié)果的信息，導(dǎo)致從公開信息難以準確了解項目實際情況。財金13號文提出的PPP績效管理，要求全方位建立完整的PPP績效考核體系，明確了責(zé)任主體，并將信息真實、公開、透明納入具體的考核細則。這意味著PPP績效管理政策的實施將更加精準地全方位地有效地提升PPP項目信息的公開， 促進區(qū)域公共服務(wù)的更全面發(fā)展和國家治理能力的提升。
隨著財金13號文的實施落實，PPP綜合信息平臺將得到全方位整改，各環(huán)節(jié)上的指標公布的時間節(jié)點的信息公開披露將得以實現(xiàn)，及時公開和適時公開將逐步合二為一，從而使得PPP透明度指數(shù)的指標體系更加完善。使得現(xiàn)有的信息公開的評價體系不僅能評估PPP項目的信息公開工作，還可以考慮公開信息所代表的具體工作的質(zhì)量效果。例如，PPP信息公開評價原來僅僅評估了PPP物有所值報告、財政可承受能力論證報告是否得到公開披露，而無法評價其具體內(nèi)容的優(yōu)劣、科學(xué)與否，這是因為原來沒有項目實施前、實施過程和實施后的實際情況和績效指標的對比。但信息質(zhì)量其實更能夠真實反映PPP規(guī)范化管理的工作業(yè)績。所以隨著財金13號文的頒布，隨著項目的各種經(jīng)營流程及其績效指標的管理考核和公開，將使PPP項目納入公眾視野的信息必須前后一致，不相矛盾，保證PPP項目公開的信息是真實有效的，從而促進PPP項目的透明是真正的透明，是全方位的透明。
綜上所述，PPP績效管理政策的出臺恰逢其時，其“提質(zhì)增效”的核心理念為PPP信息透明公開往實里走，往深里走奠定了堅實的基礎(chǔ)。PPP信息公開透明的工作與財金13號文的出發(fā)點不謀而合。PPP績效管理操作指引全面梳理了績效管理全過程各環(huán)節(jié)工作內(nèi)容和程序，規(guī)范了PPP項目開展過程中信息公開的及時性、有效性細則，有助于提升PPP項目信息公開的透明度、真實度，從而保障了信息公開的量與質(zhì)的雙提升。