為規(guī)范政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，保障合作各方合法權(quán)益，財(cái)政部下發(fā)了《政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》（財(cái)金[2020]13號(hào)）。在全球積極應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，紛紛采取促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，穩(wěn)定金融市場(chǎng)一攬子財(cái)政貨幣政策背影下，我國(guó)《政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》（以下簡(jiǎn)稱《指引》）出臺(tái)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。
一、健全完善了政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目績(jī)效管理制度框架體系
《指引》是貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理意見(jiàn)》（中發(fā)[2018]34號(hào)）、《關(guān)于貫徹落實(shí)〈關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2018〕167號(hào)）要求的重要制度設(shè)計(jì)和安排，也是構(gòu)建“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”預(yù)算與績(jī)效一體化預(yù)算績(jī)效管理推出的又一重大舉措。《指引》的出臺(tái)對(duì)依法“規(guī)范政府規(guī)范政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，保障合作各方合法權(quán)益”將發(fā)揮重要作用。第一，依法規(guī)范PPP項(xiàng)目績(jī)效管理必備的行動(dòng)指南。《指引》立足項(xiàng)目識(shí)別準(zhǔn)備、政府采購(gòu)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)、評(píng)估移交等全生命周期，突出全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)導(dǎo)向，進(jìn)一步夯實(shí)了“按效付費(fèi)”的根基。第二，后疫情時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)復(fù)蘇中不可或缺的內(nèi)生動(dòng)力。《指引》在落實(shí)新基建計(jì)劃、適當(dāng)提高財(cái)政赤字率，發(fā)行特別國(guó)債等方面，預(yù)期將進(jìn)一步激發(fā)或擴(kuò)大政府與社會(huì)資本合作積極性，有利于踐行積極財(cái)政政策更加積極有為目標(biāo)取向。第三，有效對(duì)沖或降低PPP項(xiàng)目各參與主體的公共風(fēng)險(xiǎn)。《指引》通過(guò)定期績(jī)效評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)，強(qiáng)化了提高政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目落地率的可行性，將有效釋放社會(huì)資本積極參與基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品、公共服務(wù)等供給的潛在效能。
二、規(guī)范實(shí)施政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理
《指引》的及時(shí)發(fā)布，豐富了《PPP項(xiàng)目實(shí)施方案》《PPP項(xiàng)目物有所值報(bào)告》《PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)報(bào)告》等現(xiàn)行管理制度安排中的“績(jī)效”內(nèi)核，使政府與社會(huì)資本合作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都圍繞“績(jī)效”目標(biāo)導(dǎo)向，對(duì)破解項(xiàng)目管理泛化PPP、落地率低、產(chǎn)出效果差、風(fēng)險(xiǎn)度高等問(wèn)題提供政策杠桿。
第一，PPP項(xiàng)目績(jī)效管理原則更具有約束性。一是績(jī)效導(dǎo)向及目標(biāo)管理，使PPP項(xiàng)目管理各個(gè)環(huán)節(jié)的活動(dòng)都要以績(jī)效為核心導(dǎo)向，將績(jī)效管理貫穿于PPP項(xiàng)目全生命周期，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金運(yùn)行和項(xiàng)目管理效益最大化。二是科學(xué)規(guī)范與有序推進(jìn)，能夠保障采用科學(xué)的體系、規(guī)范的程序、適當(dāng)?shù)姆椒ê兔鞔_的措施，保障PPP績(jī)效管理標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、程序規(guī)范、方法合理、結(jié)果可信。三是全生命周期管理與信息公開(kāi)原則。績(jī)效管理要貫徹PPP項(xiàng)目全生命周期，要全面實(shí)施績(jī)效管理，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量，細(xì)化績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，完善按效付費(fèi)機(jī)制，優(yōu)化全生命周期一體化管理。
第二，明晰了政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目績(jī)效管理職責(zé)。著眼于對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期涉及到的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)管理、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用等項(xiàng)目管理活動(dòng)，明確了項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全過(guò)程管理運(yùn)營(yíng)，社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)參與咨詢、提供評(píng)價(jià)服務(wù)，財(cái)政部門負(fù)責(zé)績(jī)效管理制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及再評(píng)價(jià)、后評(píng)價(jià)工作。細(xì)化了PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的各方職責(zé)、操作要求、操作程序及具體內(nèi)容，可謂權(quán)責(zé)清析，職責(zé)明確。
第三，突出了政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)。按照績(jī)效目標(biāo)編制要求、管理機(jī)制、具體內(nèi)容、目標(biāo)申報(bào)及調(diào)整要求，重點(diǎn)把握識(shí)別準(zhǔn)備、政府采購(gòu)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)三個(gè)階段的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置。尤其是，提出了要分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層級(jí)設(shè)置績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)，進(jìn)一步健全和完善了項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)體系，政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目都能夠按照給定的指標(biāo)體系，編制科學(xué)、合理、清晰、量化可考的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)。
第四，規(guī)范了政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控、評(píng)價(jià)操作流程。《指引》對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)提出具體要求，包括評(píng)價(jià)目的、組織實(shí)施、評(píng)價(jià)依據(jù)、評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)、評(píng)價(jià)基本內(nèi)容、具體內(nèi)容、工作程序、指標(biāo)體系、指標(biāo)體系管理、評(píng)價(jià)方法、工作方案、評(píng)價(jià)報(bào)告等操作規(guī)范，要求評(píng)價(jià)結(jié)果加以應(yīng)用。構(gòu)筑了績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控流程，使監(jiān)控依據(jù)、時(shí)點(diǎn)、對(duì)象和內(nèi)容、基本程序、監(jiān)控方法、監(jiān)控報(bào)告和結(jié)果應(yīng)用等有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。
第五，建立了PPP項(xiàng)目績(jī)效管理監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制。強(qiáng)化了預(yù)算支出責(zé)任、管理責(zé)任及履約責(zé)任，將績(jī)效管理主體實(shí)施績(jī)效管理情況納入政府績(jī)效管理范圍，提升政府職能部門的履職能力。有利于各級(jí)政府、財(cái)政部門、行業(yè)主管部門依托PPP綜合信息平臺(tái)，做好PPP項(xiàng)目全生命周期信息公開(kāi)工作，及時(shí)、完整、準(zhǔn)確地錄入PPP項(xiàng)目績(jī)效管理信息，自覺(jué)接受人大和社會(huì)各界監(jiān)督，提高財(cái)政資金使用的透明度，增強(qiáng)信息對(duì)稱性，提升了社會(huì)資本信心，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目陽(yáng)光運(yùn)營(yíng)。
三、筑造構(gòu)建政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目績(jī)效管理行動(dòng)指南
《政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》對(duì)政府規(guī)范政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目績(jī)效管理提供一個(gè)完整管理流程，使項(xiàng)目管理更加科學(xué)、規(guī)范、實(shí)用。從《指引》定義了PPP項(xiàng)目績(jī)效管理概念，明確了PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)細(xì)化性、合理性與可行性，首次提出PPP項(xiàng)目績(jī)效運(yùn)行實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控，提出PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，建立起一套較為科學(xué)、規(guī)范、完整的制度體系，豐富和發(fā)展了預(yù)算績(jī)效管理制度框架體系。具體有以下幾點(diǎn)值得實(shí)踐中全面遵循：
一是摹畫(huà)了PPP項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理導(dǎo)圖。按照識(shí)別準(zhǔn)備、政府采購(gòu)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)、評(píng)估移交不同階段，約定了政府、部門、財(cái)政、SPV、社會(huì)資本方的績(jī)效管理責(zé)任和義務(wù)，從事前績(jī)目標(biāo)設(shè)計(jì)、事中動(dòng)態(tài)監(jiān)控、事后績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效信息公開(kāi)、績(jī)效監(jiān)督問(wèn)責(zé)全過(guò)程做了框架性設(shè)計(jì)。可以說(shuō)有章可循，操作性強(qiáng)。
二是統(tǒng)一了PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案流程（參考）。《指引》要求PPP項(xiàng)目基本情況必須細(xì)化：項(xiàng)目概況、項(xiàng)目產(chǎn)出說(shuō)明、績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系、項(xiàng)目主要參與方、項(xiàng)目實(shí)施情況。績(jī)效評(píng)價(jià)思路必須明析績(jī)效評(píng)價(jià)目的和依據(jù)、績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象和范圍、績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)段、績(jī)效評(píng)價(jià)方法。績(jī)效評(píng)價(jià)組織與實(shí)施、資料收集與調(diào)查和相關(guān)附件必須全面、完整。顯示出邏輯清晰，步驟嚴(yán)謹(jǐn)。
三是擬定了PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告框架（參考）。PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告明確要求7個(gè)方面，即PPP項(xiàng)目基本情況、績(jī)效評(píng)價(jià)工作情況、評(píng)價(jià)結(jié)論和績(jī)效分析、存在問(wèn)題及原因分析、相關(guān)建議、績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告使用限制等其他需要說(shuō)明的問(wèn)題、評(píng)價(jià)主體簽章和相關(guān)附件，對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)做出規(guī)范性報(bào)告框架。做到了報(bào)告全面，避免雜亂。
四是科學(xué)設(shè)計(jì)了 PPP項(xiàng)目建設(shè)期績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)框架（參考）。對(duì)項(xiàng)目公司和實(shí)施機(jī)構(gòu)設(shè)置了“3個(gè)”1級(jí)指標(biāo)：產(chǎn)出、效果、管理。“17”個(gè)2級(jí)指標(biāo)：竣工驗(yàn)收、社會(huì)影響、生態(tài)影響、可持續(xù)性、滿意度、組織管理、資金管理、檔案管理、信息公開(kāi)；履約情況、成本控制、滿意度、可持續(xù)性、前期工作、資金（資產(chǎn)）管理、監(jiān)督管理、信息公開(kāi)。實(shí)現(xiàn)了指向明確，細(xì)化量化。
五是健全完善了PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)框架（參考）。對(duì)項(xiàng)目公司和實(shí)施機(jī)構(gòu)設(shè)置了“3個(gè)”1級(jí)指標(biāo)：產(chǎn)出、效果、管理。“23個(gè)”2級(jí)指標(biāo)：項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、項(xiàng)目維護(hù)、成本效益、安全保障、經(jīng)濟(jì)影響、生態(tài)影響、社會(huì)影響、可持續(xù)性、滿意度、組織管理、財(cái)務(wù)管理、制度管理、檔案管理、信息公開(kāi)；按效付費(fèi)、其他履約情況、滿意度、可持續(xù)性、物有所值、預(yù)算編制、績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)、監(jiān)督管理、信息公開(kāi)。踐行了合理可行，相應(yīng)匹配。
綜上所述，隨著后疫情時(shí)代到來(lái)，通過(guò)《政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》的實(shí)施，預(yù)期能夠充分發(fā)揮政府與社會(huì)資本杠桿作用，讓積極財(cái)政政策更加有為，促進(jìn)基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)均等化，有利于防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)，必將助力國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。
