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曹堂哲:中國(guó)特色的PPP項(xiàng)目績(jī)效管理基本框架形成 原創(chuàng) 財(cái)政部PPP中心 道PPP 2020-04-03

2020-04-03 來(lái)源:財(cái)政部PPP中心 道PPP 作者:曹堂哲


2020年3月31日《政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》(以下簡(jiǎn)稱《指引》)印發(fā),并將在印發(fā)之日起30日后施行,這標(biāo)志著中國(guó)特色的PPP項(xiàng)目績(jī)效管理頂層設(shè)計(jì)和基本框架形成,將成為事關(guān)14萬(wàn)億PPP項(xiàng)目的命運(yùn)的又一重要政策支撐。
一、精心打磨,終于問(wèn)世
2017年底財(cái)政部PPP中心啟動(dòng)了PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的研究工作,期間大家對(duì)PPP績(jī)效管理的主體、對(duì)象、過(guò)程、方式方法等基本問(wèn)題開(kāi)展了多輪討論。2018年9月《中共中央 國(guó)務(wù)院全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》印發(fā),統(tǒng)一了起草的思想,指明了未來(lái)的方向。2019年4月26日財(cái)政部印發(fā)了征求《政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引(征求意見(jiàn)稿)》意見(jiàn)的函(財(cái)辦金〔2020〕13號(hào)),經(jīng)過(guò)近一年的各方征求意見(jiàn)和反復(fù)修改,2020年3月31日《指引》終于印發(fā)。《指引》從起草到印發(fā),經(jīng)歷了2年多的時(shí)間,終于正式面世,成為事關(guān)14萬(wàn)億PPP項(xiàng)目命運(yùn)的重要政策支撐。
《指引》的發(fā)布確立了中國(guó)特色的PPP項(xiàng)目績(jī)效管理基本框架,不僅僅是操作層面的施工圖和操作法,更是頂層設(shè)計(jì)層面的“總設(shè)計(jì)藍(lán)圖”,解決了PPP績(jī)效管理“碎片化”和缺乏基本制度規(guī)范等問(wèn)題,落實(shí)了《中共中央 國(guó)務(wù)院全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)積極開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目績(jī)效管理的要求;拉開(kāi)了“加快對(duì)政府投資基金、PPP等各項(xiàng)政府投融資活動(dòng)實(shí)施績(jī)效管理”的宏大序幕;為分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次全面開(kāi)展PPP預(yù)算績(jī)效管理奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。總之,《指引》將全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的普遍原理和PPP實(shí)踐相結(jié)合,形成了中國(guó)特色的PPP項(xiàng)目績(jī)效管理基本框架,分述如下:
二、PPP績(jī)效管理以物有所值為核心
績(jī)效管理的經(jīng)濟(jì)、效率、效益、公平(4E)標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)為是績(jī)效管理的金標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于PPP項(xiàng)目而言,體現(xiàn)4E標(biāo)準(zhǔn)的核心特質(zhì)就是物有所值(Value for Money)和按效付費(fèi)(Pay for Performance)。實(shí)現(xiàn)高性價(jià)比的物有所值,以及實(shí)現(xiàn)物有所值而建立起來(lái)的包括按效付費(fèi)在內(nèi)的系列管理制度,是PPP的初心和使命,PPP是為效率節(jié)約、講求績(jī)效而生的。《指引》第五條對(duì)此作了規(guī)定“各參與方應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)規(guī)范、公開(kāi)透明、物有所值、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、誠(chéng)信履約、按效付費(fèi)等原則開(kāi)展PPP項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理。”
三、PPP績(jī)效管理的對(duì)象全覆蓋
《指引》按照全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理“全覆蓋”的要求,規(guī)定“本指引適用于所有PPP項(xiàng)目,包括政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)項(xiàng)目。”從PPP付費(fèi)形式這一績(jī)效管理的核心特質(zhì)出發(fā),覆蓋了所有PPP項(xiàng)目(第四條)。”
《指引》附則中還明確了“指引施行前已發(fā)布中標(biāo)通知書的項(xiàng)目,沿用采購(gòu)文件或項(xiàng)目合同中約定的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)及結(jié)果應(yīng)用等條款,按照本指引開(kāi)展績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)工作,績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)體系不完善的,可參照本指引進(jìn)行補(bǔ)充完善。”
四、PPP績(jī)效管理主體全方位
《指引》明確了項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、行業(yè)主管部門和財(cái)政部門的績(jī)效管理職責(zé),夯實(shí)了項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的第一主體責(zé)任。
《指引》第三條規(guī)定“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在項(xiàng)目所屬行業(yè)主管部門的指導(dǎo)下開(kāi)展PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作,必要時(shí)可委托第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助。各級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及再評(píng)價(jià)、后評(píng)價(jià)工作。”PPP各方績(jī)效管理職責(zé)具體如下(第二十三條至第二十六條):

一是財(cái)政部門。財(cái)政部門績(jī)效管理的職責(zé)可以概括為:(1)建章立制。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同相關(guān)部門,建立健全PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作相關(guān)制度和共性指標(biāo)框架。(2)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。加強(qiáng)項(xiàng)目識(shí)別論證、政府采購(gòu)、預(yù)算收支與績(jī)效管理及信息披露等業(yè)務(wù)指導(dǎo),切實(shí)做好項(xiàng)目合規(guī)性審查,確保項(xiàng)目全生命周期規(guī)范實(shí)施、高效運(yùn)營(yíng)。(3)績(jī)效目標(biāo)審核。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)結(jié)合預(yù)算績(jī)效管理要求,認(rèn)真審核PPP項(xiàng)目財(cái)政收支預(yù)算申請(qǐng)及PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系。(4)預(yù)算管理。充分考慮本級(jí)財(cái)政承受能力,合理安排財(cái)政預(yù)算,加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用合規(guī)性和有效性的監(jiān)督。(5)績(jī)效再評(píng)價(jià)。各級(jí)財(cái)政部門可結(jié)合每年工作重點(diǎn),選取重大PPP項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效再評(píng)價(jià)。(6)信息管理。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同相關(guān)主管部門依托PPP綜合信息平臺(tái),加強(qiáng)PPP項(xiàng)目信息管理。

二是各級(jí)行業(yè)主管部門。各級(jí)行業(yè)主管部門的績(jī)效管理職責(zé)為:1)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。應(yīng)按照績(jī)效管理相關(guān)制度要求,建立健全本行業(yè)、本領(lǐng)域核心績(jī)效指標(biāo)體系,明確績(jī)效標(biāo)準(zhǔn);(2)預(yù)算管理。合規(guī)履行預(yù)算編制、申報(bào)和執(zhí)行程序;(3)協(xié)調(diào)配合。加強(qiáng)與財(cái)政及其他相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合。

三是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的績(jī)效管理職責(zé)為:(1)合同履約。應(yīng)嚴(yán)格履行合同約定,確保各項(xiàng)工作合法合規(guī)。(2)具體開(kāi)展績(jī)效管理。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)做好PPP項(xiàng)目績(jī)效管理具體工作,并對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施規(guī)范性、財(cái)政資金使用的合規(guī)性和有效性負(fù)責(zé)。

四是項(xiàng)目公司(社會(huì)資本)。項(xiàng)目公司(社會(huì)資本)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的績(jī)效管理職責(zé)是嚴(yán)格履行合同約定,確保各項(xiàng)工作合法合規(guī)。做好項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、移交等工作的日常管理和信息記錄;積極配合開(kāi)展PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作,并對(duì)所提供資料和信息的真實(shí)性、完整性、有效性負(fù)責(zé)。

《指引》還明確了財(cái)政部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司(社會(huì)資本)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)展及時(shí)提供和更新PPP項(xiàng)目績(jī)效管理相關(guān)信息,做好信息公開(kāi),接受社會(huì)監(jiān)督。
五、PPP績(jī)效管理周期全過(guò)程
PPP績(jī)效管理須臾離不開(kāi)PPP項(xiàng)目管理,在PPP項(xiàng)目全生命周期中嵌入績(jī)效管理的理念和方法,既是各方開(kāi)展PPP項(xiàng)目管理的基本要求,也體現(xiàn)了預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效管理的共性機(jī)制。《指引》第二章PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)管理、第三章PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控、第四章PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)明確了PPP績(jī)效管理的基本環(huán)節(jié)。
(一)PPP績(jī)效目標(biāo)管理的五大特點(diǎn)
《指引》對(duì)績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、審核、爭(zhēng)議解決等做出了明確的規(guī)定。“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo),報(bào)項(xiàng)目所屬行業(yè)主管部門、財(cái)政部門審核。(第十七條)”
與經(jīng)常性的項(xiàng)目支出相比,《指引》突出了PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)定的五個(gè)特點(diǎn):
一是突出物有所值。《指引》明確PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)編制應(yīng)該體現(xiàn)物有所值理念,體現(xiàn)成本效益的要求。

二是分為總體目標(biāo)和年度目標(biāo)。考慮到PPP周期長(zhǎng)的特點(diǎn),“PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)包括總體績(jī)效目標(biāo)和年度績(jī)效目標(biāo)。總體績(jī)效目標(biāo)是PPP項(xiàng)目在全生命周期內(nèi)預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果;年度績(jī)效目標(biāo)是根據(jù)總體績(jī)效目標(biāo)和項(xiàng)目實(shí)際確定的具體年度預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果,應(yīng)當(dāng)具體、可衡量、可實(shí)現(xiàn)。(第七條)”  

三是設(shè)定了PPP項(xiàng)目管理績(jī)效目標(biāo)。績(jī)效目標(biāo)應(yīng)包括預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果及項(xiàng)目管理等內(nèi)容。項(xiàng)目管理是指項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的預(yù)算、監(jiān)督、組織、財(cái)務(wù)、制度、檔案、信息公開(kāi)等管理情況。

四是分階段開(kāi)展績(jī)效目標(biāo)管理并明確異議解決途徑。《指引》對(duì)PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段、采購(gòu)階段、執(zhí)行階段、移交完成后各階段績(jī)效目標(biāo)管理舉措做了明確的規(guī)定(第十條)。對(duì)各階段項(xiàng)目公司(社會(huì)資本)對(duì)績(jī)效目標(biāo)或指標(biāo)體系調(diào)整結(jié)果有異議的爭(zhēng)議解決機(jī)制進(jìn)行了明確(第十二條)。

五是績(jī)效目標(biāo)編制與財(cái)政預(yù)算相銜接。《指引》第十三條規(guī)定,“編制政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助PPP項(xiàng)目年度支出預(yù)算時(shí),應(yīng)將年度績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)連同編制的預(yù)算申報(bào)材料一并報(bào)送財(cái)政部門審核。使用者付費(fèi)PPP項(xiàng)目參照?qǐng)?zhí)行”。

(二)PPP績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控突出績(jī)效目標(biāo)監(jiān)控

《指引》按照“誰(shuí)支出,誰(shuí)監(jiān)控”的原則,明確了項(xiàng)目公司、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在績(jī)效監(jiān)控中的主體責(zé)任。規(guī)定“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定定期開(kāi)展PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控,項(xiàng)目公司(社會(huì)資本)負(fù)責(zé)日常績(jī)效監(jiān)控。”一是項(xiàng)目公司(社會(huì)資本)開(kāi)展PPP項(xiàng)目日常績(jī)效監(jiān)控,按照項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要求,定期報(bào)送監(jiān)控結(jié)果。二是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)照績(jī)效監(jiān)控目標(biāo),查找項(xiàng)目績(jī)效運(yùn)行偏差,分析偏差原因,結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際,提出實(shí)施糾偏的路徑和方法,并做好信息記錄。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)績(jī)效監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的偏差情況及時(shí)向項(xiàng)目公司(社會(huì)資本)和相關(guān)部門反饋,并督促其糾偏;偏差原因涉及自身的,項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)糾偏;偏差較大的,應(yīng)撰寫《績(jī)效監(jiān)控報(bào)告》報(bào)送相關(guān)主管部門和財(cái)政部門。

為了突出PPP的特點(diǎn),《指引》在績(jī)效監(jiān)控內(nèi)容上突出績(jī)效目標(biāo)監(jiān)控。“PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控是對(duì)項(xiàng)目日常運(yùn)行情況及年度績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行的跟蹤、監(jiān)測(cè)和管理,通常包括目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、目標(biāo)保障措施、目標(biāo)偏差和糾偏情況等。(第十五條)”
(三)PPP績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果按效付費(fèi)
《指引》明確了績(jī)效評(píng)價(jià)中項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門的職責(zé)。“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定,在執(zhí)行階段結(jié)合年度績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系開(kāi)展PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同相關(guān)主管部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)等在項(xiàng)目移交完成后開(kāi)展PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)(第十七條)。”《指引》還規(guī)定了項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的要求(第十八條)和程序(第十九條)。
《指引》突出了PPP績(jī)效評(píng)價(jià)及其結(jié)果運(yùn)用的特點(diǎn):

一是評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)選擇和PPP項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度及按效付費(fèi)緊密銜接。“原則上項(xiàng)目建設(shè)期應(yīng)結(jié)合竣工驗(yàn)收開(kāi)展一次績(jī)效評(píng)價(jià),分期建設(shè)的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)結(jié)合各期子項(xiàng)目竣工驗(yàn)收開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià);項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期每年度應(yīng)至少開(kāi)展一次績(jī)效評(píng)價(jià),每3-5年應(yīng)結(jié)合年度績(jī)效評(píng)價(jià)情況對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展中期評(píng)估;移交完成后應(yīng)開(kāi)展一次后評(píng)價(jià)。”

二是績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告和復(fù)核的要求。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)將PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告報(bào)送相關(guān)主管部門、財(cái)政部門復(fù)核,復(fù)核重點(diǎn)關(guān)注績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案是否落實(shí)、引用數(shù)據(jù)是否真實(shí)合理、揭示的問(wèn)題是否客觀公正、提出的改進(jìn)措施是否有針對(duì)性和可操作性等(第二十條)。

三是明確項(xiàng)目公司對(duì)績(jī)效結(jié)果異議的處理。項(xiàng)目公司對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果有異議的,應(yīng)在5個(gè)工作日內(nèi)明確提出并提供有效的佐證材料,向項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)解釋說(shuō)明并達(dá)成一致意見(jiàn)。無(wú)法達(dá)成一致的,應(yīng)組織召開(kāi)評(píng)審會(huì),雙方對(duì)評(píng)審意見(jiàn)無(wú)異議的,根據(jù)評(píng)審意見(jiàn)確定最終評(píng)價(jià)結(jié)果;仍有異議的,按照合同約定的爭(zhēng)議解決機(jī)制處理(第二十條)。

四是按效付費(fèi)運(yùn)用評(píng)價(jià)結(jié)果。“政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目,政府承擔(dān)的年度運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出應(yīng)與當(dāng)年項(xiàng)目公司(社會(huì)資本)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果完全掛鉤。財(cái)政部門應(yīng)按照績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果安排相應(yīng)支出,項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)按照項(xiàng)目合同約定及時(shí)支付。使用者付費(fèi)項(xiàng)目,項(xiàng)目公司(社會(huì)資本)獲得的項(xiàng)目收益應(yīng)與當(dāng)年項(xiàng)目公司(社會(huì)資本)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤。績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)于約定標(biāo)準(zhǔn)的,項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)執(zhí)行項(xiàng)目合同約定的獎(jiǎng)勵(lì)條款。績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果未達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)的,項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)執(zhí)行項(xiàng)目合同約定的違約條款,可通過(guò)設(shè)置影響項(xiàng)目收益的違約金、項(xiàng)目展期限制或影響調(diào)價(jià)機(jī)制等方式實(shí)現(xiàn)。績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果可作為項(xiàng)目期滿合同是否展期的考量因素”(第二十二條第一款)。除了按照效付費(fèi)以外PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果也是落實(shí)整改、監(jiān)督問(wèn)責(zé)的重要依據(jù)。

六、未來(lái)展望
《指引》形成了PPP績(jī)效管理的基本框架,是一張“總藍(lán)圖”。關(guān)于PPP項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估、績(jī)效自評(píng)、后評(píng)價(jià)、財(cái)政再評(píng)價(jià)的具體規(guī)定還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索。如何在PPP績(jī)效評(píng)價(jià)中協(xié)調(diào)好政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)與《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》(財(cái)預(yù)(2020)10號(hào))等問(wèn)題還需要進(jìn)一步深入探討。反映PPP核心特征的物有所值和按效付費(fèi)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則還有待進(jìn)一步完善。