2020年3月31日《政府和社會資本合作（PPP)項目績效管理操作指引》（以下簡稱《指引》）印發(fā)，并將在印發(fā)之日起30日后施行，這標志著中國特色的PPP項目績效管理頂層設(shè)計和基本框架形成，將成為事關(guān)14萬億PPP項目的命運的又一重要政策支撐。
2017年底財政部PPP中心啟動了PPP項目績效管理的研究工作，期間大家對PPP績效管理的主體、對象、過程、方式方法等基本問題開展了多輪討論。2018年9月《中共中央 國務(wù)院全面實施預算績效管理的意見》印發(fā)，統(tǒng)一了起草的思想，指明了未來的方向。2019年4月26日財政部印發(fā)了征求《政府和社會資本合作（PPP)項目績效管理操作指引（征求意見稿）》意見的函（財辦金〔2020〕13號），經(jīng)過近一年的各方征求意見和反復修改，2020年3月31日《指引》終于印發(fā)。《指引》從起草到印發(fā)，經(jīng)歷了2年多的時間，終于正式面世，成為事關(guān)14萬億PPP項目命運的重要政策支撐。
《指引》的發(fā)布確立了中國特色的PPP項目績效管理基本框架，不僅僅是操作層面的施工圖和操作法，更是頂層設(shè)計層面的“總設(shè)計藍圖”，解決了PPP績效管理“碎片化”和缺乏基本制度規(guī)范等問題，落實了《中共中央 國務(wù)院全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）積極開展政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理的要求；拉開了“加快對政府投資基金、PPP等各項政府投融資活動實施績效管理”的宏大序幕；為分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次全面開展PPP預算績效管理奠定了堅實的基礎(chǔ)。總之，《指引》將全面實施預算績效管理的普遍原理和PPP實踐相結(jié)合，形成了中國特色的PPP項目績效管理基本框架，分述如下：
績效管理的經(jīng)濟、效率、效益、公平（4E）標準被認為是績效管理的金標準。對于PPP項目而言，體現(xiàn)4E標準的核心特質(zhì)就是物有所值（Value for Money）和按效付費(Pay for Performance)。實現(xiàn)高性價比的物有所值,以及實現(xiàn)物有所值而建立起來的包括按效付費在內(nèi)的系列管理制度，是PPP的初心和使命，PPP是為效率節(jié)約、講求績效而生的。《指引》第五條對此作了規(guī)定“各參與方應當按照科學規(guī)范、公開透明、物有所值、風險分擔、誠信履約、按效付費等原則開展PPP項目全生命周期績效管理。”
《指引》按照全面實施預算績效管理“全覆蓋”的要求，規(guī)定“本指引適用于所有PPP項目，包括政府付費、可行性缺口補助和使用者付費項目。”從PPP付費形式這一績效管理的核心特質(zhì)出發(fā)，覆蓋了所有PPP項目（第四條）。”
《指引》附則中還明確了“指引施行前已發(fā)布中標通知書的項目，沿用采購文件或項目合同中約定的績效評價指標及結(jié)果應用等條款，按照本指引開展績效監(jiān)控、績效評價相關(guān)工作，績效目標與績效指標體系不完善的，可參照本指引進行補充完善。”
《指引》明確了項目實施機構(gòu)、行業(yè)主管部門和財政部門的績效管理職責，夯實了項目實施機構(gòu)的第一主體責任。
《指引》第三條規(guī)定“項目實施機構(gòu)應在項目所屬行業(yè)主管部門的指導下開展PPP項目績效管理工作，必要時可委托第三方機構(gòu)協(xié)助。各級財政部門負責PPP項目績效管理制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導及再評價、后評價工作。”PPP各方績效管理職責具體如下（第二十三條至第二十六條）：
一是財政部門。財政部門績效管理的職責可以概括為：（1）建章立制。各級財政部門應會同相關(guān)部門，建立健全PPP項目績效管理工作相關(guān)制度和共性指標框架。（2）業(yè)務(wù)指導。加強項目識別論證、政府采購、預算收支與績效管理及信息披露等業(yè)務(wù)指導，切實做好項目合規(guī)性審查，確保項目全生命周期規(guī)范實施、高效運營。（3）績效目標審核。各級財政部門應結(jié)合預算績效管理要求，認真審核PPP項目財政收支預算申請及PPP項目績效目標和指標體系。（4）預算管理。充分考慮本級財政承受能力，合理安排財政預算，加強對財政資金使用合規(guī)性和有效性的監(jiān)督。（5）績效再評價。各級財政部門可結(jié)合每年工作重點，選取重大PPP項目開展績效再評價。（6）信息管理。各級財政部門應會同相關(guān)主管部門依托PPP綜合信息平臺，加強PPP項目信息管理。
二是各級行業(yè)主管部門。各級行業(yè)主管部門的績效管理職責為：（1）指標標準建設(shè)。應按照績效管理相關(guān)制度要求，建立健全本行業(yè)、本領(lǐng)域核心績效指標體系，明確績效標準；（2）預算管理。合規(guī)履行預算編制、申報和執(zhí)行程序；（3）協(xié)調(diào)配合。加強與財政及其他相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合。
三是項目實施機構(gòu)。項目實施機構(gòu)的績效管理職責為：（1）合同履約。應嚴格履行合同約定，確保各項工作合法合規(guī)。（2）具體開展績效管理。項目實施機構(gòu)應做好PPP項目績效管理具體工作，并對PPP項目實施規(guī)范性、財政資金使用的合規(guī)性和有效性負責。
四是項目公司（社會資本）。項目公司（社會資本）項目實施機構(gòu)的績效管理職責是嚴格履行合同約定，確保各項工作合法合規(guī)。做好項目投資、建設(shè)、運營、維護、移交等工作的日常管理和信息記錄；積極配合開展PPP項目績效管理工作，并對所提供資料和信息的真實性、完整性、有效性負責。
《指引》還明確了財政部門、項目實施機構(gòu)、項目公司（社會資本）應根據(jù)項目實際進展及時提供和更新PPP項目績效管理相關(guān)信息，做好信息公開，接受社會監(jiān)督。
PPP績效管理須臾離不開PPP項目管理，在PPP項目全生命周期中嵌入績效管理的理念和方法，既是各方開展PPP項目管理的基本要求，也體現(xiàn)了預算項目支出績效管理的共性機制。《指引》第二章PPP項目績效目標與績效指標管理、第三章PPP項目績效監(jiān)控、第四章PPP項目績效評價明確了PPP績效管理的基本環(huán)節(jié)。
《指引》對績效目標設(shè)定、審核、爭議解決等做出了明確的規(guī)定。“項目實施機構(gòu)負責編制PPP項目績效目標與績效指標，報項目所屬行業(yè)主管部門、財政部門審核。（第十七條）”
與經(jīng)常性的項目支出相比，《指引》突出了PPP項目績效目標設(shè)定的五個特點：
一是突出物有所值。《指引》明確PPP項目績效目標編制應該體現(xiàn)物有所值理念，體現(xiàn)成本效益的要求。
二是分為總體目標和年度目標。考慮到PPP周期長的特點，“PPP項目績效目標包括總體績效目標和年度績效目標。總體績效目標是PPP項目在全生命周期內(nèi)預期達到的產(chǎn)出和效果；年度績效目標是根據(jù)總體績效目標和項目實際確定的具體年度預期達到的產(chǎn)出和效果，應當具體、可衡量、可實現(xiàn)。（第七條）”
三是設(shè)定了PPP項目管理績效目標。績效目標應包括預期產(chǎn)出、預期效果及項目管理等內(nèi)容。項目管理是指項目全生命周期內(nèi)的預算、監(jiān)督、組織、財務(wù)、制度、檔案、信息公開等管理情況。
四是分階段開展績效目標管理并明確異議解決途徑。《指引》對PPP項目準備階段、采購階段、執(zhí)行階段、移交完成后各階段績效目標管理舉措做了明確的規(guī)定（第十條）。對各階段項目公司（社會資本）對績效目標或指標體系調(diào)整結(jié)果有異議的爭議解決機制進行了明確（第十二條）。
五是績效目標編制與財政預算相銜接。《指引》第十三條規(guī)定，“編制政府付費和可行性缺口補助PPP項目年度支出預算時，應將年度績效目標和指標連同編制的預算申報材料一并報送財政部門審核。使用者付費PPP項目參照執(zhí)行”。
（二）PPP績效運行監(jiān)控突出績效目標監(jiān)控
《指引》按照“誰支出，誰監(jiān)控”的原則，明確了項目公司、項目實施機構(gòu)在績效監(jiān)控中的主體責任。規(guī)定“項目實施機構(gòu)應根據(jù)項目合同約定定期開展PPP項目績效監(jiān)控，項目公司（社會資本）負責日?？冃ПO(jiān)控。”一是項目公司（社會資本）開展PPP項目日常績效監(jiān)控，按照項目實施機構(gòu)要求，定期報送監(jiān)控結(jié)果。二是項目實施機構(gòu)應對照績效監(jiān)控目標，查找項目績效運行偏差，分析偏差原因，結(jié)合項目實際，提出實施糾偏的路徑和方法，并做好信息記錄。項目實施機構(gòu)應根據(jù)績效監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的偏差情況及時向項目公司（社會資本）和相關(guān)部門反饋，并督促其糾偏；偏差原因涉及自身的，項目實施機構(gòu)應及時糾偏；偏差較大的，應撰寫《績效監(jiān)控報告》報送相關(guān)主管部門和財政部門。
為了突出PPP的特點，《指引》在績效監(jiān)控內(nèi)容上突出績效目標監(jiān)控。“PPP項目績效監(jiān)控是對項目日常運行情況及年度績效目標實現(xiàn)程度進行的跟蹤、監(jiān)測和管理，通常包括目標實現(xiàn)程度、目標保障措施、目標偏差和糾偏情況等。（第十五條）”
《指引》明確了績效評價中項目實施機構(gòu)和財政部門的職責。“項目實施機構(gòu)應根據(jù)項目合同約定，在執(zhí)行階段結(jié)合年度績效目標和指標體系開展PPP項目績效評價。財政部門應會同相關(guān)主管部門、項目實施機構(gòu)等在項目移交完成后開展PPP項目后評價（第十七條）。”《指引》還規(guī)定了項目實施機構(gòu)開展績效評價的要求（第十八條）和程序（第十九條）。
《指引》突出了PPP績效評價及其結(jié)果運用的特點：
一是評價時點選擇和PPP項目實施進度及按效付費緊密銜接。“原則上項目建設(shè)期應結(jié)合竣工驗收開展一次績效評價，分期建設(shè)的項目應當結(jié)合各期子項目竣工驗收開展績效評價；項目運營期每年度應至少開展一次績效評價，每3-5年應結(jié)合年度績效評價情況對項目開展中期評估；移交完成后應開展一次后評價。”
二是績效評價報告和復核的要求。項目實施機構(gòu)應將PPP項目績效評價報告報送相關(guān)主管部門、財政部門復核，復核重點關(guān)注績效評價工作方案是否落實、引用數(shù)據(jù)是否真實合理、揭示的問題是否客觀公正、提出的改進措施是否有針對性和可操作性等（第二十條）。
三是明確項目公司對績效結(jié)果異議的處理。項目公司對績效評價結(jié)果有異議的，應在5個工作日內(nèi)明確提出并提供有效的佐證材料，向項目實施機構(gòu)解釋說明并達成一致意見。無法達成一致的，應組織召開評審會，雙方對評審意見無異議的，根據(jù)評審意見確定最終評價結(jié)果；仍有異議的，按照合同約定的爭議解決機制處理（第二十條）。
四是按效付費運用評價結(jié)果。“政府付費和可行性缺口補助項目，政府承擔的年度運營補貼支出應與當年項目公司（社會資本）績效評價結(jié)果完全掛鉤。財政部門應按照績效評價結(jié)果安排相應支出，項目實施機構(gòu)應按照項目合同約定及時支付。使用者付費項目，項目公司（社會資本）獲得的項目收益應與當年項目公司（社會資本）績效評價結(jié)果掛鉤?？冃гu價結(jié)果優(yōu)于約定標準的，項目實施機構(gòu)應執(zhí)行項目合同約定的獎勵條款?？冃гu價結(jié)果未達到約定標準的，項目實施機構(gòu)應執(zhí)行項目合同約定的違約條款，可通過設(shè)置影響項目收益的違約金、項目展期限制或影響調(diào)價機制等方式實現(xiàn)?？冃гu價結(jié)果可作為項目期滿合同是否展期的考量因素”（第二十二條第一款）。除了按照效付費以外PPP項目績效評價結(jié)果也是落實整改、監(jiān)督問責的重要依據(jù)。
《指引》形成了PPP績效管理的基本框架，是一張“總藍圖”。關(guān)于PPP項目事前績效評估、績效自評、后評價、財政再評價的具體規(guī)定還需要在實踐中進一步探索。如何在PPP績效評價中協(xié)調(diào)好政府投資項目后評價與《項目支出績效評價管理辦法》（財預（2020）10號）等問題還需要進一步深入探討。反映PPP核心特征的物有所值和按效付費評價標準和實施細則還有待進一步完善。
