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宋金波：《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》的應(yīng)用分析

來源：財政部PPP中心 道PPP 作者：宋金波

為規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）項目全生命周期的績效管理工作、促進公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的提高， 2020年3月31日，財政部發(fā)布《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（以下簡稱為《指引》）。應(yīng)該說，在2015年以來論證建設(shè)的PPP項目即將步入運營期之際，這個文件的出臺不僅為PPP項目的實務(wù)操作提供了細化的操作指南，更是我們國家PPP項目規(guī)范體系建設(shè)的重要一步，對于疫情沖擊下穩(wěn)增長、促發(fā)展硬要求的實現(xiàn)，乃至國家治理現(xiàn)代化都具有重要的意義。
從文件結(jié)構(gòu)上看，《指引》主要從績效目標與績效指標確定、績效監(jiān)控、績效評價和組織保障四個方面進行了約定，基本涵蓋了PPP項目績效管理工作的重點內(nèi)容。根據(jù)績效管理體系的設(shè)計原則和績效管理體系具體執(zhí)行中的特點，從公平性、可操作性、激勵作用等方面對《指引》的內(nèi)容分析如下。
一、績效管理體系設(shè)計的公平性
總體而言，《指引》從全生命周期和具體操作流程的不同視角，比較全面地約定了對PPP項目績效考核的工作內(nèi)容，為實務(wù)操作提供了詳細指導(dǎo)。就責(zé)任與風(fēng)險分擔(dān)而言，第5條和第19條分別做了闡述，強化了實施機構(gòu)的主導(dǎo)作用。在實務(wù)操作中，通過合同條款和《指引》要求的績效考核辦法可以對項目公司（社會資本）的責(zé)任進行比較全面的約定。
《指引》另一項創(chuàng)新是提出了對項目實施機構(gòu)進行反向評價的內(nèi)容并給出了相應(yīng)指標。這從機制設(shè)計上突出了PPP項目中實施機構(gòu)與項目公司（社會資本）對等主體的特征。但同時建議，《指引》在明確了實施機構(gòu)對項目公司（社會資本）績效考核條款的同時，需要進一步從流程、評價主體、周期、結(jié)果等方面明確如何開展對實施機構(gòu)的評價。
此外，建議明確地方政府在績效管理中應(yīng)履行的支付責(zé)任，對于支付延期、不履行績效考核條款、主觀指標評價結(jié)果偏差等情況加以約束，倒逼地方政府在PPP項目準備和采購階段提高對績效管理重要性的認識，防范違約風(fēng)險。期待未來出臺《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例》對上述違約責(zé)任進行界定，促進PPP項目的健康、規(guī)范發(fā)展。
二、績效評價指標設(shè)計的可操作性
《指引》最后對建設(shè)期和運營期的績效評價指標給出了參考框架，并基于80/20法則，對權(quán)重設(shè)計的方法、運營與維護兩類關(guān)鍵指標的權(quán)重數(shù)值加以了約定，并突出了指標客觀、量化的要求，為PPP項目實務(wù)中簡單粗暴設(shè)計指標權(quán)重提供了重要的依據(jù)，促進了物有所值的實現(xiàn)。建議在實務(wù)操作中，因地制宜地根據(jù)項目特點確定指標和權(quán)重，例如，軌道交通等類型項目可能在合同中同時約定了《運營與維護大綱》要求，在實際執(zhí)行中也可以直接按照《運營與維護大綱》的全面要求對項目運營與維護方面進行績效評價，再輔之以其他指標形成評價體系。
同時，《指引》中部分“效果”類中經(jīng)濟影響、社會影響、可持續(xù)性等指標在實操中可能難以評價，可操作性不佳。建議重點圍繞產(chǎn)出類和管理類指標設(shè)計PPP項目的績效考核體系。
建議對專家調(diào)查法、層次分析法、主成分分析法、熵值法等權(quán)重設(shè)計方法進行培訓(xùn)，非學(xué)術(shù)界的實務(wù)人員未必能全面理解上述方法的計算規(guī)則與適用條件。也可以設(shè)計出各個方法下權(quán)重自動計算的模板，方便實務(wù)操作。
三、績效管理體系的激勵作用
《指引》第22條按效付費條款約定，對于使用者付費項目，如果績效評價結(jié)果優(yōu)于約定標準，應(yīng)按項目合同約定給與獎勵；反之，則追究違約責(zé)任。
在績效評價結(jié)果的基礎(chǔ)上設(shè)置這一條款為實現(xiàn)優(yōu)罰劣的激勵作用提供了操作指引。建議這一條款也同時適用于政府付費與可行性缺口補助項目。在實務(wù)操作中，應(yīng)在PPP項目采購階段就對獎懲條款生效的評判條件和獎勵支付事項加以明確約定，保障政府獎勵資金支付的合法性。
四、建議后續(xù)可以完善的內(nèi)容
首先，進行“PPP項目年度績效評價報告”與“地方政府全面預(yù)算績效管理中項目支出績效表格”的協(xié)同優(yōu)化，減輕地方政府工作壓力，實現(xiàn)PPP項目績效報告和指標在全面預(yù)算績效管理報表中的自動匯總和銜接。
其次，考慮安監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、應(yīng)急等多個部門在項目建設(shè)和運營過程中與項目實施機構(gòu)的協(xié)同。對于項目未達到前述部門管理要求產(chǎn)生的違約責(zé)任，應(yīng)在績效管理體系中加以特殊說明。
第三，實操中實施機構(gòu)與項目公司應(yīng)對請款流程做以充分調(diào)研，關(guān)注付費周期的設(shè)定以及每個付費周期內(nèi)的請款手續(xù)辦理，約定延期支付、甚至違約等事項的處理條款。
第四，《指引》中明確了必要時績效管理工作可以委托第三方機構(gòu)協(xié)助。在實務(wù)操作中，由于績效評價結(jié)果涉及到的付費額度較大，評價結(jié)果1分之差也可能產(chǎn)生重要影響，在制度設(shè)計時應(yīng)同時防范第三方機構(gòu)等主體的機會主義行為。同時，績效考核指標設(shè)計時，應(yīng)盡可能以量化、易獲取、結(jié)果爭議小的關(guān)鍵指標作為考核基準。
最后，歸根到底，合格的PPP項目績效考核體系應(yīng)把好的項目評價為好的，差的評價為差的。如果差的也評價為好的，或者好的評價成了差的，就證明了績效管理體系中的某些環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題。
隨著項目績效考核信息的逐步公開，我國PPP項目的整體績效將會得到顯現(xiàn)，物有所值理念也將會得到真正的宣貫。無論如何，《指引》這一文件都將在我國PPP項目的發(fā)展過程中發(fā)揮重要的作用。