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宋金波：《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》的應(yīng)用分析

來源：財(cái)政部PPP中心 道PPP 作者：宋金波

為規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目全生命周期的績效管理工作、促進(jìn)公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的提高， 2020年3月31日，財(cái)政部發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》（以下簡稱為《指引》）。應(yīng)該說，在2015年以來論證建設(shè)的PPP項(xiàng)目即將步入運(yùn)營期之際，這個(gè)文件的出臺(tái)不僅為PPP項(xiàng)目的實(shí)務(wù)操作提供了細(xì)化的操作指南，更是我們國家PPP項(xiàng)目規(guī)范體系建設(shè)的重要一步，對(duì)于疫情沖擊下穩(wěn)增長、促發(fā)展硬要求的實(shí)現(xiàn)，乃至國家治理現(xiàn)代化都具有重要的意義。
從文件結(jié)構(gòu)上看，《指引》主要從績效目標(biāo)與績效指標(biāo)確定、績效監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)和組織保障四個(gè)方面進(jìn)行了約定，基本涵蓋了PPP項(xiàng)目績效管理工作的重點(diǎn)內(nèi)容。根據(jù)績效管理體系的設(shè)計(jì)原則和績效管理體系具體執(zhí)行中的特點(diǎn)，從公平性、可操作性、激勵(lì)作用等方面對(duì)《指引》的內(nèi)容分析如下。
一、績效管理體系設(shè)計(jì)的公平性
總體而言，《指引》從全生命周期和具體操作流程的不同視角，比較全面地約定了對(duì)PPP項(xiàng)目績效考核的工作內(nèi)容，為實(shí)務(wù)操作提供了詳細(xì)指導(dǎo)。就責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)而言，第5條和第19條分別做了闡述，強(qiáng)化了實(shí)施機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)作用。在實(shí)務(wù)操作中，通過合同條款和《指引》要求的績效考核辦法可以對(duì)項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）的責(zé)任進(jìn)行比較全面的約定。
《指引》另一項(xiàng)創(chuàng)新是提出了對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行反向評(píng)價(jià)的內(nèi)容并給出了相應(yīng)指標(biāo)。這從機(jī)制設(shè)計(jì)上突出了PPP項(xiàng)目中實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）對(duì)等主體的特征。但同時(shí)建議，《指引》在明確了實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）績效考核條款的同時(shí)，需要進(jìn)一步從流程、評(píng)價(jià)主體、周期、結(jié)果等方面明確如何開展對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)。
此外，建議明確地方政府在績效管理中應(yīng)履行的支付責(zé)任，對(duì)于支付延期、不履行績效考核條款、主觀指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果偏差等情況加以約束，倒逼地方政府在PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備和采購階段提高對(duì)績效管理重要性的認(rèn)識(shí)，防范違約風(fēng)險(xiǎn)。期待未來出臺(tái)《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》對(duì)上述違約責(zé)任進(jìn)行界定，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的健康、規(guī)范發(fā)展。
二、績效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)的可操作性
《指引》最后對(duì)建設(shè)期和運(yùn)營期的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)給出了參考框架，并基于80/20法則，對(duì)權(quán)重設(shè)計(jì)的方法、運(yùn)營與維護(hù)兩類關(guān)鍵指標(biāo)的權(quán)重?cái)?shù)值加以了約定，并突出了指標(biāo)客觀、量化的要求，為PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)中簡單粗暴設(shè)計(jì)指標(biāo)權(quán)重提供了重要的依據(jù)，促進(jìn)了物有所值的實(shí)現(xiàn)。建議在實(shí)務(wù)操作中，因地制宜地根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)確定指標(biāo)和權(quán)重，例如，軌道交通等類型項(xiàng)目可能在合同中同時(shí)約定了《運(yùn)營與維護(hù)大綱》要求，在實(shí)際執(zhí)行中也可以直接按照《運(yùn)營與維護(hù)大綱》的全面要求對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營與維護(hù)方面進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，再輔之以其他指標(biāo)形成評(píng)價(jià)體系。
同時(shí)，《指引》中部分“效果”類中經(jīng)濟(jì)影響、社會(huì)影響、可持續(xù)性等指標(biāo)在實(shí)操中可能難以評(píng)價(jià)，可操作性不佳。建議重點(diǎn)圍繞產(chǎn)出類和管理類指標(biāo)設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目的績效考核體系。
建議對(duì)專家調(diào)查法、層次分析法、主成分分析法、熵值法等權(quán)重設(shè)計(jì)方法進(jìn)行培訓(xùn)，非學(xué)術(shù)界的實(shí)務(wù)人員未必能全面理解上述方法的計(jì)算規(guī)則與適用條件。也可以設(shè)計(jì)出各個(gè)方法下權(quán)重自動(dòng)計(jì)算的模板，方便實(shí)務(wù)操作。
三、績效管理體系的激勵(lì)作用
《指引》第22條按效付費(fèi)條款約定，對(duì)于使用者付費(fèi)項(xiàng)目，如果績效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)于約定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)按項(xiàng)目合同約定給與獎(jiǎng)勵(lì)；反之，則追究違約責(zé)任。
在績效評(píng)價(jià)結(jié)果的基礎(chǔ)上設(shè)置這一條款為實(shí)現(xiàn)優(yōu)罰劣的激勵(lì)作用提供了操作指引。建議這一條款也同時(shí)適用于政府付費(fèi)與可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目。在實(shí)務(wù)操作中，應(yīng)在PPP項(xiàng)目采購階段就對(duì)獎(jiǎng)懲條款生效的評(píng)判條件和獎(jiǎng)勵(lì)支付事項(xiàng)加以明確約定，保障政府獎(jiǎng)勵(lì)資金支付的合法性。
四、建議后續(xù)可以完善的內(nèi)容
首先，進(jìn)行“PPP項(xiàng)目年度績效評(píng)價(jià)報(bào)告”與“地方政府全面預(yù)算績效管理中項(xiàng)目支出績效表格”的協(xié)同優(yōu)化，減輕地方政府工作壓力，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目績效報(bào)告和指標(biāo)在全面預(yù)算績效管理報(bào)表中的自動(dòng)匯總和銜接。
其次，考慮安監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、應(yīng)急等多個(gè)部門在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營過程中與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的協(xié)同。對(duì)于項(xiàng)目未達(dá)到前述部門管理要求產(chǎn)生的違約責(zé)任，應(yīng)在績效管理體系中加以特殊說明。
第三，實(shí)操中實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司應(yīng)對(duì)請款流程做以充分調(diào)研，關(guān)注付費(fèi)周期的設(shè)定以及每個(gè)付費(fèi)周期內(nèi)的請款手續(xù)辦理，約定延期支付、甚至違約等事項(xiàng)的處理?xiàng)l款。
第四，《指引》中明確了必要時(shí)績效管理工作可以委托第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助。在實(shí)務(wù)操作中，由于績效評(píng)價(jià)結(jié)果涉及到的付費(fèi)額度較大，評(píng)價(jià)結(jié)果1分之差也可能產(chǎn)生重要影響，在制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)同時(shí)防范第三方機(jī)構(gòu)等主體的機(jī)會(huì)主義行為。同時(shí)，績效考核指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)盡可能以量化、易獲取、結(jié)果爭議小的關(guān)鍵指標(biāo)作為考核基準(zhǔn)。
最后，歸根到底，合格的PPP項(xiàng)目績效考核體系應(yīng)把好的項(xiàng)目評(píng)價(jià)為好的，差的評(píng)價(jià)為差的。如果差的也評(píng)價(jià)為好的，或者好的評(píng)價(jià)成了差的，就證明了績效管理體系中的某些環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題。
隨著項(xiàng)目績效考核信息的逐步公開，我國PPP項(xiàng)目的整體績效將會(huì)得到顯現(xiàn)，物有所值理念也將會(huì)得到真正的宣貫。無論如何，《指引》這一文件都將在我國PPP項(xiàng)目的發(fā)展過程中發(fā)揮重要的作用。