3月31日，財政部發(fā)布《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》。加強(qiáng)規(guī)范PPP項目績效管理，將有利于提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，保障合作各方合法權(quán)益，讓PPP項目更好地實(shí)現(xiàn)物有所值、按效付費(fèi)。
PPP是政府和社會資本合作項目，它鼓勵私營企業(yè)、民營資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。近年來，PPP項目覆蓋越來越廣，不僅拉動了社會投資，也降低公共設(shè)施建設(shè)成本，助力民生改善。
比如，以PPP模式設(shè)立污水處理廠后，南京市城東污水處理廠每噸污水處理費(fèi)由原先的1.58元/立方米下降到1.02元/立方米。
財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2020年2月底，全國19個公共服務(wù)領(lǐng)域的入庫項目已達(dá)9459個，投資額14.4萬億元，累計開工3764個。
今年，受新冠肺炎疫情影響，前2月全國固定資產(chǎn)投資同比出現(xiàn)下滑。隨著疫情得到有效控制，全社會復(fù)工復(fù)產(chǎn)腳步在加快，很多基礎(chǔ)設(shè)施項目也在開工建設(shè)，其中不少是PPP項目。這個時候出臺《指引》，對于PPP項目用好資金，提高經(jīng)濟(jì)社會效益意義重大。
“加強(qiáng)PPP信息公開和績效管理，是新時代推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、增強(qiáng)政府公信力的一項關(guān)鍵措施，在提高政府信用、優(yōu)化營商環(huán)境、提升經(jīng)濟(jì)效率、加強(qiáng)社會監(jiān)督等方面發(fā)揮著重要作用。” 財政部政府和社會資本合作中心主任焦小平說。
PPP項目實(shí)行績效管理，有利于提高效率“物有所值”
3月17日，大禹節(jié)水與貴州省安順市西秀區(qū)人民政府簽署協(xié)議，雙方將采取PPP模式，共同推進(jìn)5.22萬畝農(nóng)業(yè)灌溉項目和相關(guān)水利基礎(chǔ)設(shè)施項目，預(yù)計項目投資額約2億元。
根據(jù)協(xié)議，雙方將本著共謀發(fā)展、互惠互利、平等自愿的原則，積極探索西秀區(qū)重點(diǎn)水利工程項目的合作模式，通過引入社會資本加大水利建設(shè)投入，完善水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉。
“手中有糧，心中不慌。”經(jīng)此一疫，大家更加認(rèn)識到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要性。加快農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重要基礎(chǔ)。
PPP項目資金規(guī)模大、項目周期長、投資主體多元化，政府和民間資本既要合作，也要互相監(jiān)督。從項目設(shè)計、融資、施工、驗收到后期維護(hù)收費(fèi)等，財政花錢要“物有所值”，民間資本也得“心里有底”。
根據(jù)《指引》，PPP項目績效目標(biāo)包括總體績效目標(biāo)和年度績效目標(biāo)兩部分。總體績效目標(biāo)，是PPP項目在全生命周期內(nèi)預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果；年度績效目標(biāo)，是根據(jù)總體具體年度預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果。績效目標(biāo)應(yīng)經(jīng)過調(diào)查研究和科學(xué)論證，符合客觀實(shí)際，符合物有所值的理念，體現(xiàn)成本效益的要求。既具有前瞻性，又有可實(shí)現(xiàn)性。
通俗地說，設(shè)計這一套績效管理指標(biāo)，就是來考察PPP項目在建設(shè)過程中管得“嚴(yán)不嚴(yán)”，建成后用著“順不順”，結(jié)賬時掂量“值不值”。根據(jù)《指引》，這個績效評價的“打分”很管用，是按效付費(fèi)、落實(shí)整改、監(jiān)督問責(zé)的重要依據(jù)。
北京市中倫（上海）律師事務(wù)所合伙人周蘭萍認(rèn)為，作為PPP項目的核心內(nèi)容，一直以來績效考核都是實(shí)操中的難點(diǎn)。《指引》建立了完整的PPP績效考核體系，有利于PPP項目的整體規(guī)范，也可避免實(shí)踐中因缺少實(shí)施細(xì)則而導(dǎo)致的爭議。
廣西壯族自治區(qū)財政廳黨組成員、副廳長王代玉認(rèn)為，對PPP項目進(jìn)行全生命周期的績效管理，符合當(dāng)前全面實(shí)施預(yù)算績效管理的要求。“這可以進(jìn)一步強(qiáng)化‘花錢必問效’導(dǎo)向，將有限的財力用在刀刃上，提高財政資金使用效益，為百姓提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)。”
“通過PPP績效管理，真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出與績效掛鉤，切實(shí)做到按效付費(fèi)，進(jìn)而推動公共服務(wù)提質(zhì)增效。”北京中澤融信管理咨詢公司董事總經(jīng)理趙仕坤說。《指引》對我國PPP事業(yè)的行穩(wěn)致遠(yuǎn)具有里程碑式的意義。
夯實(shí)PPP制度基礎(chǔ)，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)快馬加鞭
當(dāng)前，多個省市已經(jīng)公布了基建投資計劃。與此同時，以5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)為代表的新型基礎(chǔ)設(shè)施也引來新的“風(fēng)口”，成為拉動投資的新引擎。
無論是“老基建”還是“新基建”，作為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行的重要措施，短期看可以穩(wěn)投資，發(fā)揮“乘數(shù)效應(yīng)”；長期看是我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，釋放經(jīng)濟(jì)潛力的重要措施。在充分發(fā)揮PPP模式對于新、老“基建”拉動作用方面，國內(nèi)已經(jīng)達(dá)成共識，不僅中央層面加緊機(jī)制建設(shè)，地方也在快馬加鞭。
3月19日，廣西推出十條新舉措，從強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)政策支持、財政扶持等方面大力推廣PPP模式。比如，明確政府參與的新建污水、垃圾處理項目要全面實(shí)施PPP模式；政府債務(wù)負(fù)擔(dān)比較重的地區(qū)應(yīng)將PPP作為提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的一項重要方式，利用PPP模式有序盤活存量資產(chǎn)，促進(jìn)地方發(fā)展。
四川省日前也下發(fā)文件，推動行業(yè)部門在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、農(nóng)林水和社會事業(yè)領(lǐng)域全面加大放開準(zhǔn)入力度，鼓勵市縣采購社會資本時在同等條件下優(yōu)先選擇民營資本參與PPP項目；重點(diǎn)鼓勵金融機(jī)構(gòu)精準(zhǔn)對接民營資本參與PPP項目的融資需求。
“在PPP全生命周期管理政策體系中，《指引》補(bǔ)齊了重要一環(huán)，為PPP模式更好發(fā)揮拉動作用補(bǔ)齊了制度短板。”PPP資產(chǎn)交易和管理平臺副主任、天津金融資產(chǎn)交易所總裁丁化美認(rèn)為，這為項目后續(xù)實(shí)現(xiàn)PPP資產(chǎn)交易、交易后項目運(yùn)營效益，以及PPP資產(chǎn)通過證券化等進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)化資產(chǎn)交易市場提供了連續(xù)性、統(tǒng)一性和更加具象且多維的評價指標(biāo)。
“強(qiáng)化PPP績效考核，傳遞了政府繼續(xù)推進(jìn)PPP的政策信號。”北京大岳咨詢有限公司董事長金永祥認(rèn)為，隨著大量PPP項目進(jìn)入實(shí)施階段，尤其是很多項目已進(jìn)入付費(fèi)周期，《指引》可以為政府和社會資本雙方正常履行合同提供支持，避免PPP作為一項經(jīng)濟(jì)政策虎頭蛇尾和爛尾現(xiàn)象發(fā)生。
“疫情結(jié)束后，經(jīng)濟(jì)社會復(fù)蘇需要內(nèi)生動力。《指引》在落實(shí)新基建計劃、適當(dāng)提高財政赤字率，發(fā)行特別國債等方面，將進(jìn)一步激發(fā)或擴(kuò)大政府與社會資本合作積極性，有利于踐行積極財政政策更加積極有為目標(biāo)取向。”中國財政科學(xué)研究院政府績效研究中心主任、研究員王澤彩認(rèn)為，《指引》通過定期績效評價和問責(zé)，強(qiáng)化了提高政府與社會資本合作項目落地率的可行性，將有效釋放社會資本積極參與基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品、公共服務(wù)等供給的潛在效能，對沖或降低PPP項目各參與主體的公共風(fēng)險。
