2020年3月31日，財政部《政府與社會資本合作項目績效管理操作指引》（以下簡稱“操作指引”）一經(jīng)發(fā)布，立即引起了PPP圈內(nèi)的“軒然大波”，人們在給予高度評價的同時，各種解讀文章刷屏了PPP人的“朋友圈”。此次操作指引的提前出臺對很多人來說是期待已久又在預(yù)料之中，讓人有種“忽如一夜春風(fēng)來，千樹萬樹梨花開”的感覺，也給長期困擾PPP項目績效管理的許多疑惑和問題給出了答案指明了方向。
筆者注意到財金（2020）13號文開篇就提到操作指引制定的目的是“為規(guī)范政府和社會資本合作項目全生命周期績效管理工作，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，保障合作各方合法權(quán)益。”最后又強調(diào)了“項目實施機構(gòu)應(yīng)做好PPP項目績效管理具體工作，并對PPP項目實施規(guī)范性、財政資金使用的合規(guī)性和有效性負責(zé)。”同時規(guī)定了：“項目實施機構(gòu)應(yīng)在項目所屬行業(yè)主管部門的指導(dǎo)下開展PPP項目績效管理工作，必要時可委托第三方機構(gòu)協(xié)助。”包括實施機構(gòu)在PPP項目全生命周期績效管理過程中的其他工作職責(zé)都給予了明確的規(guī)定。顯然，此次操作指引的頒布，作為PPP項目的實施機構(gòu)無疑被推到了“風(fēng)口浪尖”，成為了PPP項目全生命周期開展績效目標(biāo)和指標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評價及結(jié)果應(yīng)用等PPP項目績效管理工作的主導(dǎo)和實施者。
那么，實施機構(gòu)如何正確理解操作指引的精神和實質(zhì)？如何把握PPP項目績效管理工作的要點和關(guān)鍵？如何正確履行好自己的各項職責(zé)以有效推動PPP項目績效管理工作的高質(zhì)量發(fā)展，顯然是項目實施機構(gòu)亟待考慮的問題。下面，筆者就結(jié)合PPP項目績效評價的實務(wù)經(jīng)驗，談?wù)?/strong>實施機構(gòu)如何發(fā)揮好在PPP項目績效管理工作中的作用。
正確理解《政府與社會資本合作項目績效管理操作指引》的作用和意義
隨著PPP項目的持續(xù)落地，大量建設(shè)期和運營期的PPP項目面臨績效評價考核，如何建立項目績效目標(biāo)、績效指標(biāo)體系，如何有效地開展項目績效評價等工作，真正實現(xiàn)“以提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率”為目標(biāo)的績效考核，是困擾各地開展PPP項目績效評價工作的難點和重點。操作指引的出臺顯然是一場“及時雨”，對項目的績效目標(biāo)設(shè)置、績效指標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評價到結(jié)果的應(yīng)用等全方位建立了完整的PPP項目績效評價體系，夯實了PPP項目績效管理的基礎(chǔ)，也有利于PPP項目的整體規(guī)范，其及時性重要性，以及對地方有效開展PPP項目績效管理的指導(dǎo)性和可操作性是不言而喻的。對貫徹落實中共中央及國務(wù)院《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，進一步提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，推動PPP模式高質(zhì)量發(fā)展更具有重要的現(xiàn)實意義。
操作指引同時也強化了PPP項目績效管理中政府機構(gòu)、社會資本方等各參與方的組織保障與雙向考核約束，提升了項目運行的質(zhì)量、效率、公平與透明度。也將實施機構(gòu)納入PPP項目績效評價的范疇，規(guī)定了項目實施機構(gòu)應(yīng)及時公開績效評價結(jié)果，對發(fā)現(xiàn)的自身問題要及時整改，將績效評價結(jié)果納入其工作考核范疇等一系列管理和監(jiān)管措施。這將督促實施機構(gòu)對PPP項目進行主動管理和嚴(yán)格監(jiān)督，也會有效提升政府方在PPP項目實施過程中的履約信譽和能力，推動PPP項目的又好又快發(fā)展。
實施機構(gòu)在PPP項目績效管理中的職責(zé)界定及存在的問題
PPP項目實施機構(gòu)在項目績效管理中的職責(zé)及工作到底是什么，財政部門、行業(yè)主管部門、項目實施機構(gòu)在PPP項目績效評價中各自的職責(zé)是什么？如何分工和配合等問題一直以來都不夠明確。有關(guān)此問題散見在不同的政策文件中：
國辦發(fā)〔2015〕42號《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》“（九）……行業(yè)主管部門應(yīng)制定不同領(lǐng)域的行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、公共產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范，加強對公共服務(wù)質(zhì)量和價格的監(jiān)管。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設(shè)定績效目標(biāo)、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，并將績效評價結(jié)果作為調(diào)價的重要依據(jù)。”
財金[2014]76號《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》“（七）……財政部門要督促行業(yè)主管部門，加強對項目公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量和價格的監(jiān)管，建立政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合性評價體系，對項目的績效目標(biāo)實現(xiàn)程度、運營管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等進行績效評價。”
財金〔2014〕113號《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》“第二十六條 項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標(biāo)，編制季報和年報，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。”
財金[2016]92號“《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》第二十五條 各級財政部門應(yīng)當(dāng)會同行業(yè)主管部門開展PPP項目績效運行監(jiān)控，對績效目標(biāo)運行情況進行跟蹤管理和定期檢查，確保階段性目標(biāo)與資金支付相匹配，開展中期績效評估，最終促進實現(xiàn)項目績效目標(biāo)。”
上述不同規(guī)范性政策及文件對PPP項目績效評價責(zé)任主體或牽頭單位的不同規(guī)定和要求，導(dǎo)致了實施機構(gòu)在績效評價實務(wù)中存在部門職責(zé)不明確，尤其是財政部門和實施機構(gòu)之間的責(zé)任劃分含混不清，考核工作和責(zé)任主體落實不到位，有的甚至相互推諉的現(xiàn)象。
此次操作指引對于項目實施機構(gòu)在PPP項目績效管理中的各項職責(zé)給予了具體的規(guī)定，不但明確了實施機構(gòu)是PPP項目績效管理的直接責(zé)任主體，還細化了實施機構(gòu)在績效管理過程中的各項具體責(zé)任，明確了具體工作要求。按照操作指引的規(guī)定，筆者總結(jié)了實施機構(gòu)在PPP項目全生命周期績效管理過程中的職責(zé)及工作主要如下：
操作指引文首先明確了PPP項目績效管理工作由實施機構(gòu)具體負責(zé)開展。操作指引規(guī)定“項目實施機構(gòu)應(yīng)在項目所屬行業(yè)主管部門的指導(dǎo)下開展PPP項目績效管理工作，必要時可委托第三方機構(gòu)協(xié)助。各級財政部門負責(zé)PPP項目績效管理制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及再評價、后評價工作。”
（二）負責(zé)PPP項目全生命周期績效目標(biāo)和指標(biāo)的管理工作
主要是編制PPP項目績效目標(biāo)與績效指標(biāo)。操作指引規(guī)定“項目實施機構(gòu)負責(zé)編制PPP項目績效目標(biāo)與績效指標(biāo)，報項目所屬行業(yè)主管部門、財政部門審核。”這也應(yīng)是PPP項目績效管理最核心的基層工作和保障。
PPP項目績效監(jiān)控是對項目日常運行情況及年度績效目標(biāo)實現(xiàn)程度進行的跟蹤、監(jiān)測和管理，通常包括目標(biāo)實現(xiàn)程度、目標(biāo)保障措施、目標(biāo)偏差和糾偏情況等。操作指引規(guī)定“項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定定期開展PPP項目績效監(jiān)控，項目公司（社會資本）負責(zé)日常績效監(jiān)控。”
做好ＰＰＰ項目的績效評價是此次操作指引最核心的內(nèi)容，也是賦予項目實施機構(gòu)在PPP項目全生命周期績效管理工作中最為重要的工作。操作指引規(guī)定“項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定，在執(zhí)行階段結(jié)合年度績效目標(biāo)和指標(biāo)體系開展PPP項目績效評價。”
實施機構(gòu)PPP項目績效管理工作應(yīng)把握的關(guān)鍵點
操作指引賦予了實施機構(gòu)在PPP項目績效管理工作中的各項職責(zé)，更確切地說也是給實施機構(gòu)提出了更明確、更具體、更高的要求。筆者認(rèn)為，實施機構(gòu)要履行好自己的職責(zé)做好績效管理的各項工作，首先應(yīng)遵循“科學(xué)規(guī)范、公開透明、物有所值、風(fēng)險分擔(dān)、誠信履約、按效付費”等的原則。其次，要緊緊圍繞操作指引的具體要求開展績效管理的具體工作。為此，筆者總結(jié)應(yīng)把握的幾個重點方面：
（一）主動接受相關(guān)主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)
操作指引規(guī)定“項目實施機構(gòu)應(yīng)在項目所屬行業(yè)主管部門的指導(dǎo)下開展PPP項目績效管理工作……各級行業(yè)主管部門應(yīng)按照績效管理相關(guān)制度要求，建立健全本行業(yè)、本領(lǐng)域核心績效指標(biāo)體系，明確績效標(biāo)準(zhǔn)。”
PPP項目涉及領(lǐng)域廣，專業(yè)性強，績效管理工作更是對相關(guān)各方提出了較高的要求。為此，實施機構(gòu)雖是項目績效管理的實施主體，但基于PPP項目的特點和專業(yè)屬性，以及財政部門預(yù)算管理、行業(yè)主管部門行業(yè)管理的要求，要做好項目的績效管理工作，顯然，項目實施機構(gòu)首先應(yīng)主動接受行業(yè)主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。尤其在編制PPP項目績效目標(biāo)與績效指標(biāo)時，應(yīng)重點結(jié)合行業(yè)領(lǐng)域的核心績效指標(biāo)體系，明確績效標(biāo)準(zhǔn)，并報送項目所屬行業(yè)主管部門、財政部門審核。
（二）主動接受財政部門的指導(dǎo)、審核、監(jiān)督
操作指引對財政部門在PPP項目績效管理中的工作及職責(zé)也給予了相應(yīng)的規(guī)定：“第三條 各級財政部門負責(zé)PPP項目績效管理制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及再評價、后評價工作。”主要包括：建立健全PPP項目績效管理工作相關(guān)制度和共性指標(biāo)框架，加強項目識別論證、政府采購、預(yù)算收支與績效管理及信息披露等業(yè)務(wù)指導(dǎo)，還包括：
1、結(jié)合預(yù)算績效管理要求，對項目實施機構(gòu)或第三方機構(gòu)編制的PPP項目績效目標(biāo)與績效指標(biāo)審核；
2、對PPP項目《績效監(jiān)控報告》審核；
3、對PPP項目《績效評價報告》的復(fù)核（復(fù)核重點關(guān)注績效評價工作方案是否落實、引用數(shù)據(jù)是否真實合理、揭示的問題是否客觀公正、提出的改進措施是否有針對性和可操作性等）；
4、結(jié)合每年工作重點，選取重大PPP項目開展績效再評價；
5、依托PPP綜合信息平臺，加強PPP項目績效管理相關(guān)信息公開工作，接受社會監(jiān)督等。
以上都是通過規(guī)范PPP項目的績效管理工作，加強對財政資金使用合規(guī)性和有效性的監(jiān)督，真正實現(xiàn)PPP項目的“按效付費”。
（三）積極發(fā)揮第三方專業(yè)機構(gòu)的力量
一直以來有關(guān)規(guī)范性文件和相關(guān)部門都在提倡委托第三方機構(gòu)，借助第三方專業(yè)知識開展PPP項目績效評價，此次操作指引明確了PPP項目的績效管理工作“必要時可委托第三方機構(gòu)協(xié)助。”筆者認(rèn)為，基于PPP項目及績效管理工作的特殊性，實施機構(gòu)要做好此項工作，委托第三方專業(yè)機構(gòu)開展和實施，不僅是在認(rèn)為“必要時”才去委托，而是讓第三方專業(yè)機構(gòu)的參與成為一種共識和常態(tài)，真正做到“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”。
（四）重點關(guān)注PPP項目績效評價工作的關(guān)鍵事項
PPP項目績效管理貫穿PPP項目的全生命周期，涉及眾多大量專業(yè)性極強的事項，對實施機構(gòu)更是提出了更嚴(yán)更高更規(guī)范的要求，面對繁雜有專業(yè)的績效管理工作，實施機構(gòu)應(yīng)重點關(guān)注以下事項：
1、高質(zhì)量編制PPP項目績效目標(biāo)與績效指標(biāo)體系，尤其是PPP項目績效目標(biāo)中應(yīng)包括的預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果及項目管理等內(nèi)容，以及構(gòu)成PPP項目績效指標(biāo)體系的績效指標(biāo)、指標(biāo)解釋、指標(biāo)權(quán)重、數(shù)據(jù)來源、評價標(biāo)準(zhǔn)與評分方法。雖然上述工作均可以委托第三方專業(yè)機構(gòu)完成，但應(yīng)注意以下關(guān)鍵：一是選擇真正專業(yè)同時又認(rèn)真負責(zé)的第三方機構(gòu)；二是對第三方機構(gòu)提出明確合理的服務(wù)質(zhì)量要求，而非放手或放任不管；三是應(yīng)及時將編制的績效目標(biāo)及指標(biāo)體系報送行業(yè)主管部門及財政部門審核等。
2、科學(xué)規(guī)范開展PPP項目績效監(jiān)控工作。績效監(jiān)控涉及的國家規(guī)定、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、項目合同約定等，應(yīng)做到客觀反映項目運行情況和執(zhí)行偏差，及時糾偏改進績效，并撰寫《績效監(jiān)控報告》報相關(guān)部門審核。
3、保證績效評價結(jié)果的真實客觀。PPP項目績效評價結(jié)果是按效付費、落實整改、監(jiān)督問責(zé)的重要依據(jù)，應(yīng)當(dāng)做到序合規(guī)，結(jié)果真實并客觀公正。為此，在具體實施績效評價時，應(yīng)重點做到：一是關(guān)注績效評價工作方案制定的科學(xué)完整性和可操性；二是客觀、公正地組織實施項目績效評價；三是真實完整、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、客觀公正地撰寫PPP項目績效評價報告。
4、及時處理好績效管理與合同約定和履行之間的關(guān)系。基于PPP項目的績效管理工作是由實施機構(gòu)主導(dǎo)完成的，而評價結(jié)果會對項目公司和社會資本形成一定的利益影響，為了避免雙方在項目合同履約過程中的不必要的糾紛和矛盾，在實施項目績效管理的過程中，應(yīng)當(dāng)妥善處理好績效管理與合同內(nèi)容與履約之間的關(guān)系。為此建議：一是對于已簽約的項目，如需要按照新出臺的操作指引修訂或完善，那么，需要征得項目公司或社會資本方的同意，在雙方協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，就項目的績效評價方案和內(nèi)容，尤其是指標(biāo)體系等，結(jié)合操作指引的新規(guī)定，重新簽訂補充協(xié)議并報政府審批；二是對正在實施的PPP項目，應(yīng)按照操作指引的規(guī)范要求編制績效評價方案或辦法，尤其是績效目標(biāo)和指標(biāo)的編制、評價的內(nèi)容、評價結(jié)果的應(yīng)由等都應(yīng)嚴(yán)格遵循操作指引的新規(guī)定和要求（對尚未進入采購程序的PPP項目，建議在實施方案和招標(biāo)文件中都應(yīng)提前設(shè)定好項目績效評價的相關(guān)內(nèi)容，將其固化為對雙方都有約束力的法律條款和文件），并履行財政部門和行業(yè)主管部門審核、政府審批等程序。
我們相信，隨著操作指引新規(guī)的出臺，包括實施機構(gòu)在內(nèi)的PPP項目的各方將會積極參與，疫情過后的2020年P(guān)PP也必將迎來新的發(fā)展機遇，進入高質(zhì)量發(fā)展的新時代。
