2020年3月31日，財政部《政府與社會資本合作項目績效管理操作指引》（以下簡稱“操作指引”）一經發布，立即引起了PPP圈內的“軒然大波”，人們在給予高度評價的同時，各種解讀文章刷屏了PPP人的“朋友圈”。此次操作指引的提前出臺對很多人來說是期待已久又在預料之中，讓人有種“忽如一夜春風來，千樹萬樹梨花開”的感覺，也給長期困擾PPP項目績效管理的許多疑惑和問題給出了答案指明了方向。
筆者注意到財金（2020）13號文開篇就提到操作指引制定的目的是“為規范政府和社會資本合作項目全生命周期績效管理工作，提高公共服務供給質量和效率，保障合作各方合法權益。”最后又強調了“項目實施機構應做好PPP項目績效管理具體工作，并對PPP項目實施規范性、財政資金使用的合規性和有效性負責。”同時規定了：“項目實施機構應在項目所屬行業主管部門的指導下開展PPP項目績效管理工作，必要時可委托第三方機構協助。”包括實施機構在PPP項目全生命周期績效管理過程中的其他工作職責都給予了明確的規定。顯然，此次操作指引的頒布，作為PPP項目的實施機構無疑被推到了“風口浪尖”，成為了PPP項目全生命周期開展績效目標和指標管理、績效監控、績效評價及結果應用等PPP項目績效管理工作的主導和實施者。
那么，實施機構如何正確理解操作指引的精神和實質？如何把握PPP項目績效管理工作的要點和關鍵？如何正確履行好自己的各項職責以有效推動PPP項目績效管理工作的高質量發展，顯然是項目實施機構亟待考慮的問題。下面，筆者就結合PPP項目績效評價的實務經驗，談談實施機構如何發揮好在PPP項目績效管理工作中的作用。
正確理解《政府與社會資本合作項目績效管理操作指引》的作用和意義
隨著PPP項目的持續落地，大量建設期和運營期的PPP項目面臨績效評價考核，如何建立項目績效目標、績效指標體系，如何有效地開展項目績效評價等工作，真正實現“以提高公共服務的質量和效率”為目標的績效考核，是困擾各地開展PPP項目績效評價工作的難點和重點。操作指引的出臺顯然是一場“及時雨”，對項目的績效目標設置、績效指標管理、績效監控、績效評價到結果的應用等全方位建立了完整的PPP項目績效評價體系，夯實了PPP項目績效管理的基礎，也有利于PPP項目的整體規范，其及時性重要性，以及對地方有效開展PPP項目績效管理的指導性和可操作性是不言而喻的。對貫徹落實中共中央及國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》，進一步提高公共服務供給質量和效率，推動PPP模式高質量發展更具有重要的現實意義。
操作指引同時也強化了PPP項目績效管理中政府機構、社會資本方等各參與方的組織保障與雙向考核約束，提升了項目運行的質量、效率、公平與透明度。也將實施機構納入PPP項目績效評價的范疇，規定了項目實施機構應及時公開績效評價結果，對發現的自身問題要及時整改，將績效評價結果納入其工作考核范疇等一系列管理和監管措施。這將督促實施機構對PPP項目進行主動管理和嚴格監督，也會有效提升政府方在PPP項目實施過程中的履約信譽和能力，推動PPP項目的又好又快發展。
實施機構在PPP項目績效管理中的職責界定及存在的問題
PPP項目實施機構在項目績效管理中的職責及工作到底是什么，財政部門、行業主管部門、項目實施機構在PPP項目績效評價中各自的職責是什么？如何分工和配合等問題一直以來都不夠明確。有關此問題散見在不同的政策文件中：
國辦發〔2015〕42號《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》“（九）……行業主管部門應制定不同領域的行業技術標準、公共產品或服務技術規范，加強對公共服務質量和價格的監管。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，并將績效評價結果作為調價的重要依據。”
財金[2014]76號《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》“（七）……財政部門要督促行業主管部門，加強對項目公共產品或服務質量和價格的監管，建立政府、服務使用者共同參與的綜合性評價體系，對項目的績效目標實現程度、運營管理、資金使用、公共服務質量、公眾滿意度等進行績效評價。”
財金〔2014〕113號《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》“第二十六條 項目實施機構應根據項目合同約定，監督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監測項目產出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。”
財金[2016]92號“《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》第二十五條 各級財政部門應當會同行業主管部門開展PPP項目績效運行監控，對績效目標運行情況進行跟蹤管理和定期檢查，確保階段性目標與資金支付相匹配，開展中期績效評估，最終促進實現項目績效目標。”
上述不同規范性政策及文件對PPP項目績效評價責任主體或牽頭單位的不同規定和要求，導致了實施機構在績效評價實務中存在部門職責不明確，尤其是財政部門和實施機構之間的責任劃分含混不清，考核工作和責任主體落實不到位，有的甚至相互推諉的現象。
此次操作指引對于項目實施機構在PPP項目績效管理中的各項職責給予了具體的規定，不但明確了實施機構是PPP項目績效管理的直接責任主體，還細化了實施機構在績效管理過程中的各項具體責任，明確了具體工作要求。按照操作指引的規定，筆者總結了實施機構在PPP項目全生命周期績效管理過程中的職責及工作主要如下：
操作指引文首先明確了PPP項目績效管理工作由實施機構具體負責開展。操作指引規定“項目實施機構應在項目所屬行業主管部門的指導下開展PPP項目績效管理工作，必要時可委托第三方機構協助。各級財政部門負責PPP項目績效管理制度建設、業務指導及再評價、后評價工作。”
（二）負責PPP項目全生命周期績效目標和指標的管理工作
主要是編制PPP項目績效目標與績效指標。操作指引規定“項目實施機構負責編制PPP項目績效目標與績效指標，報項目所屬行業主管部門、財政部門審核。”這也應是PPP項目績效管理最核心的基層工作和保障。
PPP項目績效監控是對項目日常運行情況及年度績效目標實現程度進行的跟蹤、監測和管理，通常包括目標實現程度、目標保障措施、目標偏差和糾偏情況等。操作指引規定“項目實施機構應根據項目合同約定定期開展PPP項目績效監控，項目公司（社會資本）負責日常績效監控。”
做好ＰＰＰ項目的績效評價是此次操作指引最核心的內容，也是賦予項目實施機構在PPP項目全生命周期績效管理工作中最為重要的工作。操作指引規定“項目實施機構應根據項目合同約定，在執行階段結合年度績效目標和指標體系開展PPP項目績效評價。”
操作指引賦予了實施機構在PPP項目績效管理工作中的各項職責，更確切地說也是給實施機構提出了更明確、更具體、更高的要求。筆者認為，實施機構要履行好自己的職責做好績效管理的各項工作，首先應遵循“科學規范、公開透明、物有所值、風險分擔、誠信履約、按效付費”等的原則。其次，要緊緊圍繞操作指引的具體要求開展績效管理的具體工作。為此，筆者總結應把握的幾個重點方面：
（一）主動接受相關主管部門的業務指導
操作指引規定“項目實施機構應在項目所屬行業主管部門的指導下開展PPP項目績效管理工作……各級行業主管部門應按照績效管理相關制度要求，建立健全本行業、本領域核心績效指標體系，明確績效標準。”
PPP項目涉及領域廣，專業性強，績效管理工作更是對相關各方提出了較高的要求。為此，實施機構雖是項目績效管理的實施主體，但基于PPP項目的特點和專業屬性，以及財政部門預算管理、行業主管部門行業管理的要求，要做好項目的績效管理工作，顯然，項目實施機構首先應主動接受行業主管部門的業務指導。尤其在編制PPP項目績效目標與績效指標時，應重點結合行業領域的核心績效指標體系，明確績效標準，并報送項目所屬行業主管部門、財政部門審核。
（二）主動接受財政部門的指導、審核、監督
操作指引對財政部門在PPP項目績效管理中的工作及職責也給予了相應的規定：“第三條 各級財政部門負責PPP項目績效管理制度建設、業務指導及再評價、后評價工作。”主要包括：建立健全PPP項目績效管理工作相關制度和共性指標框架，加強項目識別論證、政府采購、預算收支與績效管理及信息披露等業務指導，還包括：
1、結合預算績效管理要求，對項目實施機構或第三方機構編制的PPP項目績效目標與績效指標審核；
2、對PPP項目《績效監控報告》審核；
3、對PPP項目《績效評價報告》的復核（復核重點關注績效評價工作方案是否落實、引用數據是否真實合理、揭示的問題是否客觀公正、提出的改進措施是否有針對性和可操作性等）；
4、結合每年工作重點，選取重大PPP項目開展績效再評價；
5、依托PPP綜合信息平臺，加強PPP項目績效管理相關信息公開工作，接受社會監督等。
以上都是通過規范PPP項目的績效管理工作，加強對財政資金使用合規性和有效性的監督，真正實現PPP項目的“按效付費”。
（三）積極發揮第三方專業機構的力量
一直以來有關規范性文件和相關部門都在提倡委托第三方機構，借助第三方專業知識開展PPP項目績效評價，此次操作指引明確了PPP項目的績效管理工作“必要時可委托第三方機構協助。”筆者認為，基于PPP項目及績效管理工作的特殊性，實施機構要做好此項工作，委托第三方專業機構開展和實施，不僅是在認為“必要時”才去委托，而是讓第三方專業機構的參與成為一種共識和常態，真正做到“讓專業的人做專業的事”。
（四）重點關注PPP項目績效評價工作的關鍵事項
PPP項目績效管理貫穿PPP項目的全生命周期，涉及眾多大量專業性極強的事項，對實施機構更是提出了更嚴更高更規范的要求，面對繁雜有專業的績效管理工作，實施機構應重點關注以下事項：
1、高質量編制PPP項目績效目標與績效指標體系，尤其是PPP項目績效目標中應包括的預期產出、預期效果及項目管理等內容，以及構成PPP項目績效指標體系的績效指標、指標解釋、指標權重、數據來源、評價標準與評分方法。雖然上述工作均可以委托第三方專業機構完成，但應注意以下關鍵：一是選擇真正專業同時又認真負責的第三方機構；二是對第三方機構提出明確合理的服務質量要求，而非放手或放任不管；三是應及時將編制的績效目標及指標體系報送行業主管部門及財政部門審核等。
2、科學規范開展PPP項目績效監控工作。績效監控涉及的國家規定、行業標準、項目合同約定等，應做到客觀反映項目運行情況和執行偏差，及時糾偏改進績效，并撰寫《績效監控報告》報相關部門審核。
3、保證績效評價結果的真實客觀。PPP項目績效評價結果是按效付費、落實整改、監督問責的重要依據，應當做到序合規，結果真實并客觀公正。為此，在具體實施績效評價時，應重點做到：一是關注績效評價工作方案制定的科學完整性和可操性；二是客觀、公正地組織實施項目績效評價；三是真實完整、數據準確、客觀公正地撰寫PPP項目績效評價報告。
4、及時處理好績效管理與合同約定和履行之間的關系。基于PPP項目的績效管理工作是由實施機構主導完成的，而評價結果會對項目公司和社會資本形成一定的利益影響，為了避免雙方在項目合同履約過程中的不必要的糾紛和矛盾，在實施項目績效管理的過程中，應當妥善處理好績效管理與合同內容與履約之間的關系。為此建議：一是對于已簽約的項目，如需要按照新出臺的操作指引修訂或完善，那么，需要征得項目公司或社會資本方的同意，在雙方協商一致的基礎上，就項目的績效評價方案和內容，尤其是指標體系等，結合操作指引的新規定，重新簽訂補充協議并報政府審批；二是對正在實施的PPP項目，應按照操作指引的規范要求編制績效評價方案或辦法，尤其是績效目標和指標的編制、評價的內容、評價結果的應由等都應嚴格遵循操作指引的新規定和要求（對尚未進入采購程序的PPP項目，建議在實施方案和招標文件中都應提前設定好項目績效評價的相關內容，將其固化為對雙方都有約束力的法律條款和文件），并履行財政部門和行業主管部門審核、政府審批等程序。
我們相信，隨著操作指引新規的出臺，包括實施機構在內的PPP項目的各方將會積極參與，疫情過后的2020年PPP也必將迎來新的發展機遇，進入高質量發展的新時代。
