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當(dāng)政府向企業(yè)靠攏，政府投資有何變化？

2020-04-08 來源：楊曉懌 PPP知乎 作者：楊曉懌

自全面深化改革后，政府改革一直在持續(xù)釋放紅利。
其中對我們影響最大的，是我們的政府體制正在不斷的向現(xiàn)代企業(yè)制度靠攏。這一系列舉措，對我國的經(jīng)濟(jì)影響是極其深遠(yuǎn)的，將直接影響每年十萬億規(guī)模的財(cái)政資金流向。
現(xiàn)代社會(huì)與經(jīng)濟(jì)密不可分，這使得我們對政府的需求產(chǎn)生了巨大的變化；財(cái)政資金在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的重要性不斷提高，也使財(cái)政與經(jīng)濟(jì)體系的接軌有了迫切的需求。在此背景之下，我們的政府制度出現(xiàn)了一系列的改革，將部分現(xiàn)代企業(yè)制度、市場制度與政府、財(cái)政體系相結(jié)合，以提高政府運(yùn)作效率、提高財(cái)政調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用。
基于理念的變化，我國開啟了一系列改革：

 

第一，改變了政府的職能定位，借鑒了企業(yè)有限責(zé)任的理念。

 

自全面深化改革后，我們就確定了一個(gè)理念，要讓市場起到配置資源的作用；與此相對的，政府要減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，當(dāng)好管理者、執(zhí)法者、監(jiān)督者。此后，政府推出了“權(quán)責(zé)清單”制度，借鑒現(xiàn)代企業(yè)的“有限責(zé)任”理念，把政府的權(quán)利與義務(wù)做了約束。
此后，地方政府越來越像一個(gè)“企業(yè)總部”，他們所要做的是盤活資源、全盤發(fā)展；而非執(zhí)著于某一板塊。專業(yè)的工作可以讓專業(yè)的人去干，政府只需把好關(guān)、平衡投入產(chǎn)出即可。
 
在此基礎(chǔ)上，政府職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)開始逐漸“外包”，交給企業(yè)來付諸實(shí)施；一系列市場化模式，如政府購買服務(wù)、政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式就此登上舞臺。
正如一個(gè)大型企業(yè)集團(tuán)會(huì)極大的帶動(dòng)上下游產(chǎn)業(yè)鏈共同發(fā)展一樣，自2013年后，越來越多的地方企業(yè)與地方政府間的聯(lián)系日漸緊密；這也是地方政府日漸“企業(yè)化”、“集團(tuán)化”的明證。而地方政府、地方財(cái)政、地方國資在地方經(jīng)濟(jì)中的位置也日漸重要；如何發(fā)揮政府帶動(dòng)投資、地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用成為了新的課題。
因此，越來越多的地方政府開始通過設(shè)立開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)基金的模式來扶持地方經(jīng)濟(jì)與企業(yè)的發(fā)展；也通過國有資本改革來改善地方國資在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的作用。還有一些地方政府，已經(jīng)開始積極布局資本市場、吸納專業(yè)人士到地方政府就業(yè)；與此相對的，政府企業(yè)化程度越高的，越是能交出一份亮眼的發(fā)展成績單。

 

第二，改變了政府會(huì)計(jì)制度，與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)。

在許多政府事務(wù)不斷市場化的同時(shí)，財(cái)政支出與市場化模式間的差異不斷顯現(xiàn)；這使得市場化模式出現(xiàn)了未曾設(shè)想的后遺癥——增加潛在的地方債務(wù)。
 
這是因?yàn)檎畷?huì)計(jì)體系仍然使用“收付實(shí)現(xiàn)制”，即安排預(yù)算時(shí)才考慮每年度的支出，無法體現(xiàn)未來數(shù)年累計(jì)的支出責(zé)任；而企業(yè)會(huì)計(jì)制度以“權(quán)責(zé)發(fā)生制”為主，即產(chǎn)生支付義務(wù)時(shí)就需計(jì)入負(fù)債。因此，過去的政府會(huì)計(jì)制度已無法滿足改革后的政府需求，既無法反映政府長期的資金壓力，也無法與如今政府職能相適應(yīng)。
因此，中央在2018年對政府會(huì)計(jì)制度進(jìn)行改革，將政府會(huì)計(jì)制度也更改為“權(quán)責(zé)發(fā)生制”。新的政府會(huì)計(jì)制度已在2019年開始實(shí)施，能夠更好的衡量政府在中長期的支出壓力，為各類市場化模式的推廣、規(guī)范實(shí)施打好了基礎(chǔ)。
在政府會(huì)計(jì)制度改革后，不僅確認(rèn)支出責(zé)任的時(shí)間點(diǎn)發(fā)生了變化，更重要的是參照企業(yè)建立了資產(chǎn)負(fù)債表制度。現(xiàn)代企業(yè)是以資產(chǎn)負(fù)債表為核心的，通過許多優(yōu)秀上市公司發(fā)布的財(cái)務(wù)報(bào)告，我們不難發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)雖然負(fù)債金額大，是年度收入的數(shù)倍，但資產(chǎn)負(fù)債率并不高，企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)狀況也頗為健康。但是，在政府會(huì)計(jì)制度改革之前，我們的地方財(cái)政只計(jì)收入、支出、負(fù)債，并不考慮資產(chǎn)狀況。這使得許多地方財(cái)政的真實(shí)壓力并無法顯現(xiàn)，也無法衡量政府支出的效率。
隨著一系列改革的逐漸落地，自2019年1月1日起，地方政府全面開始編制資產(chǎn)負(fù)債表，未來將隨著每年度的政府決算向社會(huì)公布。在地方政府“亮家底”后，我們可以用更科學(xué)的方法去評估地方政府的債務(wù)水平，也可以通過每年度的資產(chǎn)負(fù)債表對地方發(fā)展作出更科學(xué)的考評。
與此相對的，財(cái)政部也正在建立財(cái)政資金績效管理體系；通過提高財(cái)政資金的使用效率，與新的地方政府會(huì)計(jì)體系、地方政府運(yùn)作模式相銜接，不斷的改善地方政府內(nèi)部效率，促使地方政府為地方發(fā)展作出更大的貢獻(xiàn)。

 

第三，推出了《政府投資條例》，改變了政府支出的模式。

 

昨日，國家發(fā)改委公布了《關(guān)于規(guī)范中央預(yù)算內(nèi)投資資金安排方式及項(xiàng)目管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2020〕518號）。這是應(yīng)對去年發(fā)布的《政府投資條例》、對中央預(yù)算資金安排方式所作出的修訂，也極大的改變了政府支出的模式。
在政府職能定位、政府會(huì)計(jì)制度改革之前，政府投資側(cè)重于“支出”，即通過有限的財(cái)政資金來支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)建設(shè)。但是，我國是發(fā)展中國家，同時(shí)地域遼闊、人口規(guī)模龐大；加上政府需要適度超前投資，這給地方財(cái)政造成了很大的壓力，也是形成地方債務(wù)的問題根源。
 
在政府不斷“企業(yè)化”后，這個(gè)問題同樣得到了解決；如果把財(cái)政資金從“支出”化為“投資”，不但能夠把負(fù)債轉(zhuǎn)為資產(chǎn)，還為撬動(dòng)社會(huì)投資帶來了可能。
2019年《政府投資條例》發(fā)布，與時(shí)俱進(jìn)的將政府支出模式進(jìn)行的優(yōu)化，允許采用直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息等多種方式進(jìn)行，且可以根據(jù)具體需要組合使用。這意味著政府投資基建的模式將與過去完全不同。
首先，政府投資將不會(huì)再度提高地方債務(wù)率。
在政府會(huì)計(jì)制度修訂后，政府投資公益性項(xiàng)目將使資產(chǎn)與負(fù)債科目同時(shí)增加，而不再是單純的推高地方債務(wù)率。這使得在合規(guī)的操作模式下，新一輪基建并不會(huì)再度增加地方債務(wù)負(fù)擔(dān)，加大政府投資力度仍然有一定的空間。
近兩年大規(guī)模發(fā)行的地方專項(xiàng)債實(shí)質(zhì)上也是同樣的邏輯，雖然專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模很大，專項(xiàng)債“項(xiàng)目資金自平衡”就意味著并不會(huì)對地方財(cái)政造成額外的壓力。正如企業(yè)一樣，地方政府投資基建的本質(zhì)是“投資”，而非“純支出”；只要長期經(jīng)濟(jì)賬能夠平衡，適度超前投資是合理的。
其次，政府投資可以充分撬動(dòng)社會(huì)資金參與。
隨著改革的推進(jìn)，政府資金的定位也發(fā)生了改變；政府資金轉(zhuǎn)變?yōu)榍藙?dòng)社會(huì)投資的“杠桿”。如今，我們開始推行市場化模式實(shí)施基建項(xiàng)目；這些市場化模式均以現(xiàn)代企業(yè)為平臺、以項(xiàng)目法人的方式來實(shí)施。這意味著政府是項(xiàng)目的投資人，按照持股比例投入對應(yīng)的資本金即可；其他社會(huì)資本可以通過入股的方式共同參與項(xiàng)目，并按照對應(yīng)的模式享受回報(bào)、收回投資。
這意味政府投資可撬動(dòng)的社會(huì)資本規(guī)模成倍增長，許多收益率較低的基建項(xiàng)目都在政府資金的撬動(dòng)下得以開工建設(shè)；在市場化模式下，既可以引導(dǎo)社會(huì)資金流向當(dāng)前最亟需的領(lǐng)域，也為社會(huì)資金提供了一條長期、穩(wěn)定的投資渠道。
最后，政府資金可以更靈活的支持新興領(lǐng)域。
在新基建等科技領(lǐng)域，我們應(yīng)當(dāng)尊重市場基礎(chǔ)，政府減少對行業(yè)的干預(yù)。但如何支持這些新興行業(yè)成長，又如何培育新動(dòng)能一直是個(gè)難題。在政府思維轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)思維時(shí)，這個(gè)問題就逐漸迎刃而解：財(cái)政資金可以基于績效為企業(yè)提供獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼、貸款貼息；也可以設(shè)立政府投資基建，以更市場化的模式來支持行業(yè)發(fā)展。
以投資替代補(bǔ)助，不僅可以降低政府對行業(yè)的干擾，也是提高政府資金使用效率的最佳舉措。
我們可以看到，在這一系列的改革后，政府制度與企業(yè)越來越相似，這是我們政府運(yùn)作效率提高的明證，也是讓政府投資與經(jīng)濟(jì)需求相適應(yīng)的最佳舉措。
 
同時(shí)，這也證明地方政府在經(jīng)濟(jì)中的重要性日漸提高，如何讓地方財(cái)政與地方經(jīng)濟(jì)相互促進(jìn)，將是“十四五”期間最重要的課題。