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拉開農村PPP廣闊天地的大幕：農業(yè)農村部辦公廳《社會資本投資農業(yè)農村指引》亮點解析

2020-04-26 來源： PPP知乎 作者：朱靜 石峰

2020年4月15日，農村農業(yè)部印發(fā)《社會資本投資農業(yè)農村指引》（簡稱“《指引》”），其指導思想就是立足當前農業(yè)農村新形勢新要求，聚焦農業(yè)農村現(xiàn)代化建設的重點產業(yè)和領域，進一步創(chuàng)新投融資機制，營造良好營商環(huán)境，激發(fā)社會資本投資活力，更好滿足鄉(xiāng)村振興多樣化投融資需。目的是為應對新冠肺炎疫情影響、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和補齊全面小康“三農”短板重點任務提供有效支撐。
縱觀《指引》不難看出，全文都貫穿了習近平新時代中國特色社會主義思想和習近平總書記關于“三農”工作重要論述的指導思想，按照“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”總要求，堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展總方針，以農業(yè)供給側結構性改革為主線，也打開了農業(yè)農村領域政府與社會資本合作的新篇章。

一、堅持三項基本原則

（一）尊重農民主體地位的原則。
鄉(xiāng)村振興的載體是農村，主體是農民，社會資本投資農村農業(yè)的目標實現(xiàn)也離不開農民，農民的主體地位當然應放在首位。因此《指引》要求“充分尊重農民意愿，切實發(fā)揮農民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用，引導社會資本與農民建立緊密利益聯(lián)結機制……”《指引》同時還從保護農民利益的角度出發(fā)，要求社會資本“依法依規(guī)拓展業(yè)務，注重合作共贏，多辦農民“辦不了、辦不好、辦了不合算”的產業(yè)，把收益更多留在鄉(xiāng)村；多辦鏈條長、農民參與度高、受益面廣的產業(yè)，把就業(yè)崗位更多留給農民；多辦扶貧帶貧、幫農帶農的產業(yè)，帶動農村同步發(fā)展、農民同步進步。”
（二）遵循市場規(guī)律的原則。
《指引》從吸引社會資本進入農業(yè)農村重點領域的角度出發(fā)，要求”……引導社會資本將人才、技術、管理等現(xiàn)代生產要素注入農業(yè)農村，加快建成現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系和經營體系。堅持“放管服”改革方向，建立健全監(jiān)管和風險防范機制，營造公平競爭的市場環(huán)境、政策環(huán)境、法治環(huán)境，降低制度性交易成本，創(chuàng)造良好穩(wěn)定的市場預期。”
（三）堅持開拓創(chuàng)新的原則。
社會資本投資農業(yè)農村領域有著自身特有的專業(yè)和市場優(yōu)勢，因此，《指引》要求“……加快投融資模式創(chuàng)新應用，為社會資本投資農業(yè)農村開辟更多有效路徑，探索更多典型模式。有效挖掘鄉(xiāng)村服務領域投資潛力，拓寬社會資本投資渠道，保持農業(yè)農村投資穩(wěn)定增長，培育經濟發(fā)展新動能，增強經濟增長內生動力。

二、聚焦12個重點領域

此次《指引》中社會資本投資的領域主要集中在：現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、現(xiàn)代種業(yè)、鄉(xiāng)土特色產業(yè)、農產品加工流通業(yè)、鄉(xiāng)村新型服務業(yè)、生態(tài)循環(huán)農業(yè)、農業(yè)科技創(chuàng)新、農業(yè)農村人才培養(yǎng)、農業(yè)農村基礎設施建設、數(shù)字鄉(xiāng)村建設、農村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、農村人居環(huán)境整治等。

三、11個方面給予社會資本大力支持

為提振社會資本投資農村農業(yè)領域的信心和決心，《指引》要求各地對社會資本投資的以下方面給全面大力支持，范圍之廣，幾乎涵蓋了”涉農“的所有重點領域，同時也兼顧了規(guī)模化、高科技、環(huán)境綜合治理、人才培養(yǎng)等多種要素：
1、規(guī)模化、標準化、品牌化和綠色化種養(yǎng)投資建設。
2、規(guī)模化養(yǎng)殖場的合理布局。
3、規(guī)范化鄉(xiāng)村工廠、生產車間的投資建設。
4、現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園、農村產業(yè)融合發(fā)展示范園、農業(yè)產業(yè)強鎮(zhèn)投資建設建設。
5、提供農業(yè)生產托管服務。
6、參與畜禽糞污資源化利用、秸稈綜合利用、廢舊農膜回收、農藥化肥包裝廢棄物回收處理、病死畜禽無害化處理、廢棄漁網具回收再利用。
7、參與長江黃河等流域生態(tài)保護、東北黑土地保護、耕地保護與質量提升、農業(yè)面源污染治理、重金屬污染耕地治理修復、種植結構調整試點。
8、參與農村實用人才、農業(yè)科技人才、農村專業(yè)服務型人才的培養(yǎng)。
9、高標準農田建設、農田水利建設。
10、農村人居環(huán)境整治投資建設。
11、農村廁所革命、農村生活垃圾治理、農村生活污水治理等項目的建設運營。

四、15個方面給予社會資本鼓勵

除了大力支持的領域，《指引》還對社會資本投資的以下方面給予積極鼓勵，基本包含了涉及農村農業(yè)事項的所有方面，尤其是投資的創(chuàng)新性平臺及企業(yè)、環(huán)境保護、資源利用、信息化平臺及系統(tǒng)等都將給予積極提倡和鼓勵：
1、建設優(yōu)質奶源基地。
2、投資創(chuàng)新型種業(yè)企業(yè)。
3、投資畜禽保種場（保護區(qū)）、國家育種場、品種測定站建設。
4、在特色農產品優(yōu)勢區(qū)開發(fā)特色農業(yè)農村資源。
5、參與糧食主產區(qū)和特色農產品優(yōu)勢區(qū)發(fā)展農產品加工業(yè)。
6、發(fā)展休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、創(chuàng)意農業(yè)、農耕體驗、康養(yǎng)基地等產業(yè)。
7、改造傳統(tǒng)小商業(yè)、小門店、小集市等商業(yè)網點。
8、投資農村可再生能源開發(fā)利用。
9、創(chuàng)辦農業(yè)科技創(chuàng)新型企業(yè)。
10、牽頭建設農業(yè)領域國家重點實驗室等科技創(chuàng)新平臺基地。
11、參與漁港和避風錨地建設。
12、參與農產品產地追溯體系建設。
13參與數(shù)字農業(yè)、數(shù)字鄉(xiāng)村建設
14、參與“互聯(lián)網+”農產品出村進城工程、信息進村入戶工程建設
15、投資建設返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園區(qū)、農村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園區(qū)、農村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化實訓基地等平臺載體

五、9個方面給予社會資本積極引導

1、有序投入農業(yè)農村。
2、與農民建立緊密利益聯(lián)結機制。
3、發(fā)展技術交易市場和服務機構。
4、將人才、技術、管理等現(xiàn)代生產要素注入農業(yè)農村。
5、參與現(xiàn)代種業(yè)自主創(chuàng)新能力提升。
6、發(fā)展鄉(xiāng)村特色文化產業(yè)。
7、發(fā)展技術交易市場和服務機構。
8、突出重點、科學決策，有序投向補短板、強弱項的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)。
9、積極參與相關規(guī)劃編制、項目梳理。

六、創(chuàng)新5種社會資本的投入方式

合作模式的設計是否符合實際，是決定社會資本投資結果和效果的重要基層。PPP模式應用在農村農業(yè)領域本身就是一種創(chuàng)新，此次《指引》提出的五種社會資本投入方式，更是創(chuàng)新的”亮點“，值得稱贊。《指引》明確要求”根據(jù)各地農業(yè)農村實際發(fā)展情況，因地制宜創(chuàng)新投融資模式，通過獨資、合資、合作、聯(lián)營、租賃等途徑，采取特許經營、公建民營、民辦公助等方式，健全聯(lián)農帶農有效激勵機制，穩(wěn)妥有序投入鄉(xiāng)村振興。“主要采用以下方式：
（一）完善全產業(yè)鏈開發(fā)模式。
全產業(yè)鏈的開發(fā)模式，是全面支持農村農業(yè)發(fā)展的最現(xiàn)實的模式。《指引》要求“支持農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)聯(lián)合家庭農場、農民合作社等新型經營主體、小農戶，加快全產業(yè)鏈開發(fā)和一體化經營，開展規(guī)模化種養(yǎng)，發(fā)展加工和流通，開創(chuàng)品牌、注重營銷，推進產業(yè)鏈生產、加工、銷售各環(huán)節(jié)有機銜接，推進種養(yǎng)業(yè)與農產品加工、流通和服務業(yè)等滲透交叉，強化農村一二三產業(yè)融合發(fā)展……”。
同時也鼓勵社會資本聚焦比較優(yōu)勢突出的產業(yè)鏈條，補齊產業(yè)鏈條中的發(fā)展短板。支持龍頭企業(yè)下鄉(xiāng)進村建總部、建分支機構、建生產加工基地，發(fā)揮農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)的示范帶動作用。以上都將對打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和補齊全面小康“三農”短板重點任務提供有效支撐。
（二）探索區(qū)域整體開發(fā)模式。
實行區(qū)域整體開發(fā)模式，是建成美麗鄉(xiāng)村的重要基礎，也是帶動農村人居環(huán)境顯著改善、農民收入持續(xù)提升，實現(xiàn)社會資本與農戶互惠共贏的重要模式。《指引》要求“支持有實力的社會資本在符合法律法規(guī)和相關規(guī)劃、尊重農民意愿的前提下，因地制宜探索區(qū)域整體開發(fā)模式，統(tǒng)籌農業(yè)農村基礎設施建設與公共服務、高標準農田建設、集中連片水產健康養(yǎng)殖示范建設、產業(yè)融合發(fā)展等進行整體化投資，建立完善合理的利益分配機制，為當?shù)剞r業(yè)農村發(fā)展提供區(qū)域性、系統(tǒng)性解決方案……”
（三）創(chuàng)新政府和社會資本合作模式。
為讓社會資本投資可預期、有回報、能持續(xù)，《指引》要求探索農業(yè)農村領域有穩(wěn)定收益的公益性項目，推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的實施路徑和機制。并對此提出了“三個鼓勵”，即：鼓勵培育鄉(xiāng)村振興項目，優(yōu)先支持農業(yè)農村基礎設施建設等有一定收益的公益性項目采取PPP模式。鼓勵社會資本探索通過資產證券化、股權轉讓等方式，盤活項目存量資產，豐富資本進入退出渠道。鼓勵信貸、保險機構加大金融產品和服務創(chuàng)新力度，開展投貸聯(lián)動、投貸保貼一體化等投融資模式試點。 
（四）探索設立各類鄉(xiāng)村振興基金。
創(chuàng)新農村農業(yè)領域的政府與社會資本合作的融資模式，探索設立鄉(xiāng)村振興基金，代表了各級政府對支持社會資本投資農村農業(yè)領域的決心和行動。《指引》要求“各級農業(yè)農村部門應結合當?shù)匕l(fā)展實際，推動設立政府資金引導、金融機構大力支持、社會資本廣泛參與、市場化運作的鄉(xiāng)村振興基金。鼓勵有實力的社會資本結合地方農業(yè)產業(yè)發(fā)展和投資情況規(guī)范有序設立產業(yè)投資基金。”也鼓勵相關基金通過直接股權投資和設立子基金等方式，充分發(fā)揮在鄉(xiāng)村振興產業(yè)發(fā)展等方面的引導和資金撬動作用，進一步推動農業(yè)產業(yè)整合和轉型升級，加快推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。“
（五）建立緊密合作的利益共贏機制。
社會資本到農村農業(yè)領域投資，不能抱有暴利思想，在賺取合理利潤的同時，還應履行好社會責任。為此，《指引》強調要”強化社會資本責任意識……鼓勵社會資本采用“農民+合作社+龍頭企業(yè)”“土地流轉+優(yōu)先雇用+社會保障”“農民入股+保底收益+按股分紅”等利益聯(lián)結方式，與農民建立穩(wěn)定合作關系、形成穩(wěn)定利益共同體，做大做強新型農業(yè)經營主體，提升小農戶生產經營能力和組織化程度，讓農民更多分享產業(yè)鏈增值收益，讓社會資本和農民共享發(fā)展成果。”

七、營造良好的社會資本投資環(huán)境

（一）提供高科技服務支持
  在互聯(lián)網高速發(fā)展的信息時代，高科技系統(tǒng)的應用無疑成為發(fā)展的歐利手段，社會資本在投資農村農業(yè)時也不例外。《指引》要求打造一批包括規(guī)劃體系平臺、農業(yè)園區(qū)平臺、重大工程項目平臺、項目數(shù)據(jù)信息共享等社會資本投資農業(yè)農村的合作平臺，為社會資本投向“三農”提供規(guī)劃、項目信息、融資、土地、建設運營等一攬子、全方位投資服務，促進要素集聚、產業(yè)集中、企業(yè)集群，實現(xiàn)控風險、降成本、提效率。
  同時對引導社會資本突出重點、科學決策，有序投向補短板、強弱項的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)。加快園區(qū)公共服務設施和能力水平建設，增強各類園區(qū)對社會資本的引導和聚集功能，不斷提升農業(yè)綠色化、優(yōu)質化、特色化、品牌化水平。讓社會資本了解重大工程項目的參與方式、運營方式、盈利模式、投資回報等相關信息，提高項目透明度，穩(wěn)定市場收益預期，調動社會投資積極性。等方面都能起到較大的作用。
（二）打造和諧政企關系。
和諧的政企關系是社會資本投資的信心保障，也是投資得以持續(xù)的基礎，《指引》給予了專門章節(jié)描述。一是強調各級農業(yè)農村部門要把引導社會資本投資農業(yè)農村作為重要任務，加強與財政、發(fā)改、金融、自然資源等部門的溝通，推進信息互通共享，協(xié)調各有關部門立足職能、密切配合，形成合力；二是強化政策激勵，強調“三個加快”：“加快推進以深化“放管服”改革、優(yōu)化項目審批程序和招投標程序、建立政企常態(tài)化溝通機制和投資需求信息發(fā)布機制、健全社會資本進入退出渠道等為主要內容的配套服務體系；加快構建以農村土地流轉風險防范制度、農村社會信用評價制度，以及農業(yè)保險“擴面、增品、提標”和農產品期貨價格發(fā)現(xiàn)機制等為重要內容的風險防范體系；加快健全商業(yè)性、合作性和政策性、開發(fā)性金融，以及信貸擔保等為重要內容的多層次農村金融服務體系，不斷加大對社會資本投資農業(yè)農村的支持力度。 
我國推行PPP模式已有近六年的歷史，但涉及農村農業(yè)的PPP項目微乎其微。而此次《指引》的出臺無疑給了我們一副”強心劑。從以上分析我們可以看到，農村PPP序幕已經拉開，廣闊天地必定能大有作為。一張白紙好寫最新最美的字，好畫最新最美的畫，很快我們就將看到農業(yè)農村領域成為新一輪社會資本投資的熱點和重點，即將引領新一輪政府與社會資本序幕的打開，一副美麗鄉(xiāng)村新畫卷即將呈現(xiàn)我們面前。我們相信也期待未來農村農業(yè)領域的PPP一定會大有前途，大放異彩。