2020年3月的最后一天，財政部發布了《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號），成為了繼《財政承受能力論證指引》、《物有所值評價指引》之后第三份財政部門發布的具體工作指引。（上面兩份已經失效，但是實踐中仍然參考使用）
內容上，財金〔2020〕13號文明確了PPP項目績效管理的目的、內涵、分工、范圍與原則，重點闡述績效目標與績效指標管理、績效監控、績效評價等方面的要求、程序，細致到具體的工程咨詢方法，相信與前述兩份文件一樣將成為今后PPP項目實施中重要的指導文件。
筆者頗為欣慰，五年來PPP參與各方關注的核心問題——“績效與付費”，最終能夠以這樣一份內容扎實、頗具亮點的文件得以規范。
本文筆者擷取其中幾處亮點與讀者共饗。
13號文提出“項目實施機構應在項目所屬行業主管部門的指導下開展PPP項目績效管理工作，必要時可委托第三方機構協助。各級財政部門負責PPP項目績效管理制度建設、業務指導及再評價、后評價工作。”實踐中，通常由當地政府行業主管部門作為實施機構，當然依據項目性質和行業特點，按照發改投資〔2016〕2231號文和財金〔2014〕113號文的說法也可委托相關單位如相關的事業單位承擔，可見此處行文闡述之嚴謹。
文件上述內容一方面明確了各方責任，頗有新意的是“再評價”這一創設，投資管理領域鮮見，對應后文“各級財政部門可結合每年工作重點，選取重大PPP項目開展績效再評價。”
筆者認為“再評價”作為財政部門的一種監督手段，頗具工程項目管理（Project Management）質量控制中ABC分類管理法的思想，如縣級政府的PPP項目特別是政府付費類項目是通常本級的重大項目，其投資規模大，對地方財承影響大，是各級財政部門轄區內需關注的“A類問題”，對此類項目的“再考核”是財政資金有效性監督的重要創新舉措。
關于PPP項目績效目標編制方面，13號文提出“績效目標應符合區域經濟、社會與行業發展規劃，與當地財政收支狀況相適應，以結果為導向，反映項目應當提供的公共服務，體現環境-社會-公司治理責任（ESG）理念。”
ESG（Environmental Social Governance）即環境、社會、公司治理的英文縮寫，自提出以來已逐步成為國際社會衡量經濟主體可持續發展能力最為主要的三個維度。
相關機構對國內的主要ESG指數、上證50、滬深300指數進行對比分析研究發現，在短期收益率上ESG指數相較其他并無明顯優勢，但長期來看部分ESG指數如ESG100指數表現顯著優于上述其他指數。中央財經大學綠色金融國際研究院的研究認為ESG水平越高，企業債券違約或降級的概率越低。還有相關研究利用2008-2017年我國20家電力企業ESG評價指標和財務指標數據進行回歸分析，得出電力行業企業ESG評價指數與其經濟績效相關性系數為正，優秀的ESG指標有利于電力企業的發展。
就像PPP本身是個美好的理念一樣，ESG作為舶來品，本身值得推廣，但目前國內對ESG理念的認知較低，ESG理念在我國仍然處于發展階段。13號文關于PPP項目績效評價的共性指標框架中一級指標設置了產出、效果、管理，二級指標也強調了社會影響、生態影響、可持續性等方面要求，希望PPP能夠作為載體肩負起ESG理念在國內的推廣使命。
13號文按照PPP項目準備、采購、執行各階段對績效目標與績效指標提出要求。“PPP項目采購階段，項目實施機構可結合社會資本響應及合同談判情況對績效指標體系中非實質性內容進行合理調整。”“PPP項目執行階段，績效目標和指標體系原則上不予調整。”上述安排，符合行業內的一般期望。
特別可貴的是，在項目績效目標發生調整的情況下，13號文提出，“項目公司（社會資本）對績效目標或指標體系調整結果有異議的，可申請召開評審會，就調整結果的科學性、合理性、可行性等進行評審。”同時，在項目績效評價結果有異議的，并與項目實施機構無法達成一致的，“應組織召開評審會，雙方對評審意見無異議的，根據評審意見確定最終評價結果；仍有異議的，按照合同約定的爭議解決機制處理。”
“評審會”的創新設置，筆者認為可能借鑒了FIDIC紅皮書中關于爭議解決委員會（DAB，Dispute Adjudication Boards）作為仲裁或訴訟的前置程序的做法，即將爭議交由一個獨立的第三方來解決。13號文并沒有對“評審會”的組織方式進行進一步的說明，一般來說通常有兩種，一種是常設委員會，即在合同成立時即由雙方指定成員組成，另一種是在爭議發生時再進行組織。
無論如何，當PPP項目績效評價發生異議時，特別是《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（法釋〔2019〕17號）將政府與社會資本合作協議定義為“行政協議”之后，社會資本關于績效評價方面的爭議，可以采用“評審會”的方式作為緩沖，避免直面漫長的訴訟和高額費用，是實實在在的機制創新。
【參考文獻】
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