2020年3月的最后一天，財(cái)政部發(fā)布了《政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》（財(cái)金〔2020〕13號），成為了繼《財(cái)政承受能力論證指引》、《物有所值評價指引》之后第三份財(cái)政部門發(fā)布的具體工作指引。（上面兩份已經(jīng)失效，但是實(shí)踐中仍然參考使用）
內(nèi)容上，財(cái)金〔2020〕13號文明確了PPP項(xiàng)目績效管理的目的、內(nèi)涵、分工、范圍與原則，重點(diǎn)闡述績效目標(biāo)與績效指標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評價等方面的要求、程序，細(xì)致到具體的工程咨詢方法，相信與前述兩份文件一樣將成為今后PPP項(xiàng)目實(shí)施中重要的指導(dǎo)文件。
筆者頗為欣慰，五年來PPP參與各方關(guān)注的核心問題——“績效與付費(fèi)”，最終能夠以這樣一份內(nèi)容扎實(shí)、頗具亮點(diǎn)的文件得以規(guī)范。
本文筆者擷取其中幾處亮點(diǎn)與讀者共饗。
13號文提出“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在項(xiàng)目所屬行業(yè)主管部門的指導(dǎo)下開展PPP項(xiàng)目績效管理工作，必要時可委托第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助。各級財(cái)政部門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目績效管理制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及再評價、后評價工作。”實(shí)踐中，通常由當(dāng)?shù)卣袠I(yè)主管部門作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，當(dāng)然依據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)和行業(yè)特點(diǎn)，按照發(fā)改投資〔2016〕2231號文和財(cái)金〔2014〕113號文的說法也可委托相關(guān)單位如相關(guān)的事業(yè)單位承擔(dān)，可見此處行文闡述之嚴(yán)謹(jǐn)。
文件上述內(nèi)容一方面明確了各方責(zé)任，頗有新意的是“再評價”這一創(chuàng)設(shè)，投資管理領(lǐng)域鮮見，對應(yīng)后文“各級財(cái)政部門可結(jié)合每年工作重點(diǎn)，選取重大PPP項(xiàng)目開展績效再評價。”
筆者認(rèn)為“再評價”作為財(cái)政部門的一種監(jiān)督手段，頗具工程項(xiàng)目管理（Project Management）質(zhì)量控制中ABC分類管理法的思想，如縣級政府的PPP項(xiàng)目特別是政府付費(fèi)類項(xiàng)目是通常本級的重大項(xiàng)目，其投資規(guī)模大，對地方財(cái)承影響大，是各級財(cái)政部門轄區(qū)內(nèi)需關(guān)注的“A類問題”，對此類項(xiàng)目的“再考核”是財(cái)政資金有效性監(jiān)督的重要創(chuàng)新舉措。
關(guān)于PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)編制方面，13號文提出“績效目標(biāo)應(yīng)符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會與行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，與當(dāng)?shù)刎?cái)政收支狀況相適應(yīng)，以結(jié)果為導(dǎo)向，反映項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)提供的公共服務(wù)，體現(xiàn)環(huán)境-社會-公司治理責(zé)任（ESG）理念。”
ESG（Environmental Social Governance）即環(huán)境、社會、公司治理的英文縮寫，自提出以來已逐步成為國際社會衡量經(jīng)濟(jì)主體可持續(xù)發(fā)展能力最為主要的三個維度。
相關(guān)機(jī)構(gòu)對國內(nèi)的主要ESG指數(shù)、上證50、滬深300指數(shù)進(jìn)行對比分析研究發(fā)現(xiàn)，在短期收益率上ESG指數(shù)相較其他并無明顯優(yōu)勢，但長期來看部分ESG指數(shù)如ESG100指數(shù)表現(xiàn)顯著優(yōu)于上述其他指數(shù)。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院的研究認(rèn)為ESG水平越高，企業(yè)債券違約或降級的概率越低。還有相關(guān)研究利用2008-2017年我國20家電力企業(yè)ESG評價指標(biāo)和財(cái)務(wù)指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析，得出電力行業(yè)企業(yè)ESG評價指數(shù)與其經(jīng)濟(jì)績效相關(guān)性系數(shù)為正，優(yōu)秀的ESG指標(biāo)有利于電力企業(yè)的發(fā)展。
就像PPP本身是個美好的理念一樣，ESG作為舶來品，本身值得推廣，但目前國內(nèi)對ESG理念的認(rèn)知較低，ESG理念在我國仍然處于發(fā)展階段。13號文關(guān)于PPP項(xiàng)目績效評價的共性指標(biāo)框架中一級指標(biāo)設(shè)置了產(chǎn)出、效果、管理，二級指標(biāo)也強(qiáng)調(diào)了社會影響、生態(tài)影響、可持續(xù)性等方面要求，希望PPP能夠作為載體肩負(fù)起ESG理念在國內(nèi)的推廣使命。
13號文按照PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行各階段對績效目標(biāo)與績效指標(biāo)提出要求。“PPP項(xiàng)目采購階段，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可結(jié)合社會資本響應(yīng)及合同談判情況對績效指標(biāo)體系中非實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行合理調(diào)整。”“PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段，績效目標(biāo)和指標(biāo)體系原則上不予調(diào)整。”上述安排，符合行業(yè)內(nèi)的一般期望。
特別可貴的是，在項(xiàng)目績效目標(biāo)發(fā)生調(diào)整的情況下，13號文提出，“項(xiàng)目公司（社會資本）對績效目標(biāo)或指標(biāo)體系調(diào)整結(jié)果有異議的，可申請召開評審會，就調(diào)整結(jié)果的科學(xué)性、合理性、可行性等進(jìn)行評審。”同時，在項(xiàng)目績效評價結(jié)果有異議的，并與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)無法達(dá)成一致的，“應(yīng)組織召開評審會，雙方對評審意見無異議的，根據(jù)評審意見確定最終評價結(jié)果；仍有異議的，按照合同約定的爭議解決機(jī)制處理。”
“評審會”的創(chuàng)新設(shè)置，筆者認(rèn)為可能借鑒了FIDIC紅皮書中關(guān)于爭議解決委員會（DAB，Dispute Adjudication Boards）作為仲裁或訴訟的前置程序的做法，即將爭議交由一個獨(dú)立的第三方來解決。13號文并沒有對“評審會”的組織方式進(jìn)行進(jìn)一步的說明，一般來說通常有兩種，一種是常設(shè)委員會，即在合同成立時即由雙方指定成員組成，另一種是在爭議發(fā)生時再進(jìn)行組織。
無論如何，當(dāng)PPP項(xiàng)目績效評價發(fā)生異議時，特別是《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號）將政府與社會資本合作協(xié)議定義為“行政協(xié)議”之后，社會資本關(guān)于績效評價方面的爭議，可以采用“評審會”的方式作為緩沖，避免直面漫長的訴訟和高額費(fèi)用，是實(shí)實(shí)在在的機(jī)制創(chuàng)新。
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