文｜趙晉平
2020年6月1日，《海南自由貿易港建設總體方案》（以下簡稱《總體方案》）正式發布。這是自習近平總書記“4·13”講話發表以來，我國全面深化改革開放、加快更高水平開放門戶建設取得的又一個重大進展，充分彰顯了中國對標國際先進規則和經驗、用主動擴大開放的實際行動引領經濟全球化持續發展的堅強決心，對于分階段逐步推進海南自貿港制度和政策體系建設，具有十分重要的意義。
｜習近平總書記重要批示為海南自貿港建設指明了方向
習近平總書記關于海南自由貿易港建設的重要批示，具有以下四個方面的指導意義。一是指出了海南自貿港建設的戰略意義。建設海南自貿港是黨中央著眼于國內國際兩個大局、為推動中國特色社會主義創新發展作出的一個重大戰略決策，是我國新時代改革開放進程中的一件大事。因此，海南自貿港建設事關國家戰略，維系全球發展環境，具有長期深遠影響，必須以舉國體制大力推進，需要加強國際合作匯集高端要素資源，更要立足長遠夯實基礎。二是揭示了中國特色自由貿易港的深刻內涵。堅持黨的領導，堅持中國特色社會主義道路，對接國際高水平經貿規則，促進生產要素自由便利流動，高質量高標準建設自由貿易港。這些都是海南自貿港的本質特征，必須在海南自貿港建設全過程得到全面和深入體現。三是強調了制度集成創新的重要性，即要把制度集成創新擺在突出位置，解放思想、大膽創新，成熟一項推出一項，行穩致遠，久久為功。四是明確了對中央部門和海南省的工作要求，海南省要認真貫徹黨中央決策部署，把準方向、敢于擔當、主動作為，抓緊落實政策早期安排，以釘釘子精神夯實自由貿易港建設基礎。中央和國家有關部門要從大局出發，支持海南大膽改革創新，推動海南自由貿易港建設不斷取得新成效。總的來看，重要批示為我們全面落實《總體方案》的各項建設任務指明了方向、提供了根本遵循。
值得注意的是，習近平總書記強調要把制度集成創新擺在突出位置，充分說明了制度集成創新的關鍵作用。我們應當從三個層面認識這一點。首先，海南自貿港實行高水平開放，不僅僅是商品、服務、資金、人才、運輸、數據等要素流動層面的開放，而是要實行更高層次的規則和制度性開放，要通過制度建設為高水平開放提供堅實基礎和保障。其次，海南自貿港實行高水平開放，不僅僅要建立領先于國內的開放型經濟新體制，而是要達到在全球具有較強影響力、躋身于世界開放型經濟的前沿。這就要求建設海南自貿港必須在堅持中國特色的同時，對標國際先進規則， 按照全球最高水平開放形態建立自貿港制度政策體系，沒有在已有經驗基礎上的制度創新是無法實現這一目標的。再次，海南自貿港實行高水平開放，不僅涉及市場和生產要素流動準入開放的制度創新，即“邊境上”制度創新，而且會涉及準入后、也就是“邊境后”的各項制度和政策，要實現全方位、深層次的開放創新，打造全球一流的市場化、國際化、法治化、便利化營商環境。因此，形成適應高水平開放需要的經濟與社會各項制度集成創新，將事關海南自貿港建設和發展的全局。
｜當前形勢下發布《總體方案》是向全球釋放積極信號
習近平總書記在關于海南自貿港的重要批示中指出：對接國際高水平經貿規則，促進生產要素自由便利流動，高質量高標準建設自由貿易港。《總體方案》對建立以貿易投資自由化便利化為重點的商品、服務、人員、資金、運輸自由便利、數據安全有序流動的自貿港政策制度體系，做出了明確部署。這說明海南自貿港將要實行的是更高水平開放政策，充分釋放了中國用高水平高標準開放的實際行動引領經濟全球化發展的積極信號。這在當前全球經濟因疫情沖擊面臨嚴重衰退風險、美國大搞單邊主義和貿易保護主義、經濟全球化逆流洶涌的背景下，具有十分重大的積極意義。
《總體方案》是推進海南自貿港建設的綱領性文件和行動指南，給出了自貿港建設的時間表和路線圖，明確了總體方向和實施步驟。全面落實總體方案提出的各項要求，將為海南帶來千載難逢的重大機遇，有利于海南自貿港實現打造一流營商環境、促進經濟社會高質量發展和躋身全球領先開放型經濟前沿的宏偉目標。
｜充分認識海南自貿港建設的有利條件和存在不足
首先，和國內沿海開放型經濟較發達地區相比，海南建設自貿港的有利條件主要表現在以下幾個方面：一是作為我國第二大離島，相對獨立的地理單元有利于建立物理隔離的海關特殊監管區，在實現島內大多數進口商品免征關稅、進口環節稅等高標準貿易投資自由化便利化政策的同時，保障對跨島跨境貨物、人員流動的有效監管。這首先是建設自貿港的必要條件之一。二是海南具有優美自然生態環境和獨特熱帶氣候， 適宜發展旅游以及醫療健康、教育、科研、體育、文化、電信等現代服務業，航天、深海、農業種質資源研發等高新技術產業。以這些產業為重點的發展定位，有利于形成與我國東部沿海城市以發展加工制造、跨境貨物貿易和投資為重點的開放型經濟模式形成合理分工，實行差異化和互補聯動發展戰略。三是按照國際經驗，自貿港往往是港城融合型的特殊經濟功能區，多年來海南推進多規合一改革取得較大進展，全島同城化、全省一體化格局基本形成，有利于發展具有綜合性、港城融合和產城融合型特殊經濟功能區。四是海南在全域型經濟特區和自貿試驗區建設方面取得積極進展、積累了豐富經驗，為更高水平開放形態建設打下了堅實基礎。五是面向太平洋和印度洋的地緣優勢明顯，和周邊國家之間地緣相近、文化相通，有利于和東盟及其周邊各國之間建立緊密的經濟關系，為我國企業日趨擴大的南向貿易投資布局提供資源整合平臺和服務保障支撐。
與中國香港、新加坡等國際知名自貿港相比，海南自貿港具有兩大突出優勢。首先，海南和具有全球最大市場和較強成長力的中國內地之間，將長期保持緊密經濟聯系，經濟腹地十分廣闊，受中國經濟發展輻射帶動成效顯著，服務于內地發展的開放門戶作用也將日趨凸顯。其次，海南島擁有3.54萬平方公里的國土面積和200萬平方公里以上的海洋面積，超過中國香港、新加坡的30倍以上，產業布局預留空間大、規模優勢顯著。
當然，海南的經濟發展水平、開放度、產業競爭力、創新能力、金融產業實力、營商環境建設等方面和中國香港、新加坡相比目前還存在較大差距，為此，海南自貿港建設一是要很好地學習借鑒中國香港、新加坡自貿港建設的成功經驗；二是要加強和中國香港、新加坡之間的全方位深度合作，實現優勢互補；三是充分吸收中國香港、新加坡的資本、人才等生產要素進入海南，并創造有利于兩地企業、居民來海南投資興業的良好環境；四是充分發揮獨特的地緣和規模優勢、低成本優勢，打造一流營商環境，吸引全球要素聚集，增強與中國香港、新加坡經濟的融合能力。
｜海南自貿港的制度設計存在五大突出特點
從《總體方案》可以看出，海南自貿港在制度設計方面取得了許多新突破，其中最值得關注的特點主要有以下五個方面：
一是自貿港實施范圍覆蓋全島，將成為全球最大自貿港。建立覆蓋全島的海關特殊監管區，實行全域“一線放開、二線管住”的海關制度和政策，有利于在島內實行高水平貿易投資自由化便利化制度的同時，便于加強商品、資金、人員等跨境跨島流動的有效監管。
二是建立和完善以貿易和投資自由化便利化為重點，絕大多數商品、服務、投資、人員、資金、運輸進出自由便利，數據跨境安全有序流動的制度與政策體系，開放水平大幅度提升，有利于實現將海南打造成為我國開放型經濟新高地、全面建成具有較強國際影響力的高水平自由貿易港建設目標。
三是在建立和完善稅收法律法規的基礎上，依法逐步實現“零關稅、簡稅制、低稅率”型特殊稅收制度，除對進口商品實行零關稅和免征進口環節稅的政策之外，企業所得稅和個人所得稅等相關稅種稅率均應低于國內、國外許多地區現有水平，還要逐步合并和減少其他稅種，這將有利于提升海南自貿港參與國際合作競爭優勢、吸引全球高端要素資源聚集。
四是在特殊經濟功能區法治化建設方面取得新突破。海南自貿港未來將實行以國家頒布實施“海南自由貿易港法”為基礎、海南經濟特區立法的地方性法規和多元化商事糾紛解決機制為重要組成部分的法治體系，為自貿港的特殊經濟功能提供法律依據和強有力的法制保障，有利于實現高水平市場化、國際化、法治化營商環境建設的目標。
五是對海南自貿港建設初期的早期安排作出了明確部署，即在全島海關特殊監管區形成之前、自貿港制度和政策體系尚未完全建成階段，用負面清單和正面清單相結合的方式，先行實施部分自貿港政策，為探索推進自貿港制度建設路徑和加強風險防控工作積累經驗，讓企業和消費者個人盡早分享自貿港建設的成果。
｜海南自貿港將實施具有較強國際合作競爭優勢的稅收制度
海南自貿港的稅收制度將明顯區別于國內現有的稅收制度，具有較強的國際競爭優勢。總體來看，未來的海南自貿港稅收制度建設將必須基于滿足海南基礎設施投資和公共服務事業投入的財力需求、具有一定的國際競爭優勢、營商環境達到一流水平等三個方面的要求，按照“零關稅、簡稅制、低稅率” 的方向逐步推進。
具體來看，零關稅是自貿港的本質特征，在具備海關監管條件下全島實行零關稅制度，島內貨物進口商品將免關稅和進口環節稅；企業所得稅和個人所得稅稅率均低于國內現有稅率水平；停止征收或合并其他部分稅種等。其中企業所得稅15%的稅率， 略低于香港地區的16.5%和新加坡的17%；15%為上限的個人所得稅征稅水平，也低于許多國家和地區。其他稅率也將達到與其他自貿港接近的水平。這些稅制安排在提升海南對各類企業的吸引力方面將產生重要影響，也會大大降低島內企業、居民的稅負水平。
需要指出的是，在海南自貿港建設啟動之后的相當長一段時期內，作為對海南自貿港建設的重要保障措施之一，國家將繼續為海南基礎設施、公共事業建設和改善民生提供必要的財力支持。這說明即便在低稅率的條件下，經濟規模擴大帶來的稅收增長效應和國家的一定財力支持等因素相疊加，將對保障海南的必要財力支出發揮積極作用。
｜建立高效完備的風險防控體系，為高水平開放提供有力保障
隨著對外開放力度不斷加大，各種外來風險也可能明顯增加。一是可能出現的國家安全風險，如外來政治勢力、恐怖分子的干擾和破壞；二是公共衛生安全風險，如傳染病和疫情傳播、有損人民身體健康的食品等其他商品流入等；三是利用金融開放條件大搞洗錢、投機和輸入型金融風險；四是生態環境安全風險，如有害生物侵襲、危險病菌、污染氣體、固體廢物輸入等；五是經濟活動方面可能出現的走私、偷逃稅以及不正當競爭、市場壟斷、產業鏈和供應鏈中斷等重大風險；六是信息安全風險，如有悖公序良俗、危及意識形態和國家輿情安全的信息流入風險也會有所增加。
做好風險防控是擴大開放的必要條件和基礎保障，《總體方案》因此強調要把風險防控體系建設作為自貿港政策制度建設的重要組成部分，并將常態化的風險防范放在事中事后監管的重要位置。首先是提高風險意識；二是加強安全監管與應急處置；三是充分運用大數據、人工智能和信息化監管手段，確保監管體系高效、安全和完備；四是對數據信息安全風險可通過建立信息流動的“電子圍網”，實行“一線有序放開，二線安全管住”的監管模式，在內地與海南信息傳輸通道建立必要的信息安全屏障。近年來，海南在加強商品、資金、人員、信息跨境移動的大數據監管領域，已經取得了許多實際進展、積累了一定經驗，在早期安排階段還需要通過分階段擴大開放舉措的方式，不斷進行壓力測試和調整，逐步形成對高水平開放的安全有效保障能力。
｜穩步實現自貿港“建制度”和“全運行”的階段性目標
把海南建成具有較強全球影響力和世界領先開放型經濟水平的自由貿易港，并不是短期內能夠實現的，需要作出較長期的不懈努力。《總體方案》給出了明確的時間表和階段性目標：
一是到2025年，自貿港制度初步建立，營商環境達到國內一流水平。為了實現這一階段性目標，這一時期的工作主要集中在落實海南自由貿易港《總體方案》的制度建設任務、擴大和拓展自貿港政策早期安排實施的范圍和力度、開展全域型海關特殊監管區基礎性建設、完成“海南自由貿易港法”立法和地方性法規的頒布實施、建立多元化的商事糾紛解決機制等。這一時期要防止的主要是《總體方案》落實工作不到位的問題。由于總體方案中的許多改革任務是中央事權，調法和調規工作任務繁重，可能明顯拖延重要舉措落地實施的時間，制約自貿港建設如期推進。因此，中央部門和海南省協同聯動，切實按照中央確定的自貿港建設路線圖和時間表落實各項制度集成創新舉措，是確保自貿港建設順利推進的關鍵。
二是到2035年，自貿港的制度體系和運作模式更加成熟，營商環境達到國內一流。這一時期要推進海南全島封關后的全面運行，依據“海南自由貿易港法”，以海南全域型海關特殊監管區為依托，全面實行以貿易和投資自由化為重點，商品、服務、投資、資金、運輸、人員等流動自由便利，數據安全有序流動的自貿港制度和政策。這一時期尤其需要注意可能出現的運行問題和各種風險，不斷提升糾錯和風險識別與防控能力，強化常態化事中事后監管和危機應對制度是關鍵。
作者系國研智庫首席經濟學家、國務院發展研究中心對外經濟研究部原部長、海南省開放型經濟研究院名譽院長
文章來源：《中國發展觀察》雜志2020年第11期，原題為《實現更高水平開放的行動指南——〈 海南自由貿易港建設總體方案〉簡析》
