國務(wù)院辦公廳于今年7月20日頒布《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2020〕23號(hào)，以下簡稱“《舊改指導(dǎo)意見》”），闡述了城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作基本組織實(shí)施機(jī)制，要求到2022年基本形成城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造制度框架、政策體系和工作機(jī)制。7月21日，國務(wù)院新聞辦公室舉行國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)，住建部和國家發(fā)改委、財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》有關(guān)情況。7月22日，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，要求著眼滿足群眾改善生活品質(zhì)需求，加快推進(jìn)老舊小區(qū)改造，提高城市發(fā)展質(zhì)量。
此前，克強(qiáng)總理于2019年6月19日主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，指出加快改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，群眾愿望強(qiáng)烈，是重大民生工程和發(fā)展工程；同年12月12日中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，加強(qiáng)城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是2020年的重點(diǎn)工作。2020年4月14日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，今年各地計(jì)劃改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)3.9萬個(gè)，涉及居民近700萬戶，比去年增加一倍。5月22日克強(qiáng)總理作政府工作報(bào)告再次指出，實(shí)施“兩新一重”項(xiàng)目，今年新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)3.9萬個(gè)，支持加裝電梯，發(fā)展用餐、保潔等多樣社區(qū)服務(wù)。2020年5月20日，北京市住建委、發(fā)改委等聯(lián)合發(fā)布《2020年老舊小區(qū)綜合整治工作方案》、《北京市老舊小區(qū)綜合整治工作手冊(cè)》（京建發(fā)〔2020〕100號(hào)）等文件，構(gòu)建了北京市老舊小區(qū)綜合整治工作組織實(shí)施框架。
筆者系統(tǒng)研究了上述會(huì)議精神和文件內(nèi)容，結(jié)合2000年以來的各地舊城改造實(shí)踐和筆者近期接觸的幾單城市更新項(xiàng)目有關(guān)法律服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，在《舊改指導(dǎo)意見》基礎(chǔ)上，對(duì)城市更新項(xiàng)目運(yùn)作有關(guān)項(xiàng)目范圍、參與主體及投融資、建設(shè)、運(yùn)營等運(yùn)作模式核心內(nèi)容，作簡要梳理如下：
一、關(guān)于項(xiàng)目范圍
老舊小區(qū)改造是城市更新類項(xiàng)目的主要內(nèi)容，也是緊系民生、不可或缺的內(nèi)容。《舊改指導(dǎo)意見》在過去改造項(xiàng)目包裝經(jīng)驗(yàn)上，更注重強(qiáng)調(diào)老舊小區(qū)改造的綜合性、體系化和治理與服務(wù)效用，將改造內(nèi)容按層次歸納為基礎(chǔ)類、完善類、提升類。
基礎(chǔ)類包括滿足居民安全需要和基本生活需求的水、電、路、氣、熱、網(wǎng)、生活垃圾、消防安防等市政市政配套基礎(chǔ)設(shè)施。完善類包括滿足居民生活便利需要和改善型生活需求的節(jié)能改造、違法建設(shè)拆除、環(huán)境治理、綠化提升、停車、充電、文體設(shè)施等。提升類包括豐富社區(qū)服務(wù)供給、提升居民生活品質(zhì)、立足小區(qū)及周邊實(shí)際條件積極推進(jìn)的個(gè)性化設(shè)施，如文體衛(wèi)生服務(wù)場館、養(yǎng)老托育家政、菜市場超市、郵政快遞、社會(huì)區(qū)綜合服務(wù)等。
具體到各地實(shí)踐中，由各地因地制宜確定改造內(nèi)容清單、標(biāo)準(zhǔn)和支持政策。需要特別說明的是，單就城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目內(nèi)容而言，其屬性應(yīng)為公益屬性。經(jīng)國務(wù)院同意，2019年起將城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造納入保障性安居工程，中央給予資金補(bǔ)助。由此，在包裝單體的老舊小區(qū)改造或以公益性項(xiàng)目爭取財(cái)政資金補(bǔ)助時(shí)，應(yīng)當(dāng)排除商業(yè)性項(xiàng)目。
當(dāng)然，就公益性項(xiàng)目而言，也并非如字面理解，僅限于純粹不收費(fèi)項(xiàng)目，不含任何經(jīng)營性收益。如財(cái)政部新頒布的《關(guān)于加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2020〕94號(hào)）規(guī)定，“堅(jiān)持專項(xiàng)債券必須用于有一定收益的公益性項(xiàng)目，融資規(guī)模與項(xiàng)目收益相平衡。”如果僅按非經(jīng)營性理解公益性，那么“一定收益的公益性項(xiàng)目”這一命題就自相矛盾而不能成立。對(duì)此問題，財(cái)政部2010年頒布的《地方政府融資平臺(tái)公司公益性項(xiàng)目債務(wù)核算暫行辦法》（財(cái)會(huì)〔2010〕22號(hào)）有較為明確的界定，該辦法第2條規(guī)定“本辦法所指的公益性項(xiàng)目，是指為社會(huì)公共利益服務(wù)、不以盈利為目的的投資項(xiàng)目，如市政建設(shè)、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等基本建設(shè)項(xiàng)目。”由此，公益性項(xiàng)目的核心點(diǎn)在于“為社會(huì)公共利益服務(wù)、不以盈利為目的”，與之相對(duì)的是商業(yè)性項(xiàng)目，而非經(jīng)營性項(xiàng)目。公益性項(xiàng)目，在保證公益性目的的情況下，允許存在一定的經(jīng)營性收益。
由此再來理解舊改造指導(dǎo)意見框定的老舊小區(qū)改造項(xiàng)目范圍，就能夠接受為什么可以把一些有經(jīng)營性收益但微利薄利的便民設(shè)施、文體場館等項(xiàng)目裝入老舊小區(qū)改造項(xiàng)目中。
進(jìn)而言之，城市更新項(xiàng)目在范圍上可以以老舊小區(qū)改造等公益性項(xiàng)目為主體，搭配經(jīng)營性資源、配套商業(yè)性項(xiàng)目；在區(qū)域上也不限于老舊小區(qū)，還可以把鄰近周邊待開發(fā)或提升的區(qū)域、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施連片實(shí)施。由此激發(fā)社會(huì)資本的投資積極性以及發(fā)揮社會(huì)資本在融資、運(yùn)營方面的優(yōu)勢，體現(xiàn)財(cái)政資金杠桿效應(yīng)，盤活存量資產(chǎn)。在城市更新項(xiàng)目上，既有政府投資或補(bǔ)貼，也有社會(huì)資本投資，在項(xiàng)目包裝上需要作好配置，平衡項(xiàng)目爭取財(cái)政、土地、政策性金融等支持的訴求和吸引社會(huì)資本的訴求，充分利用好相關(guān)利好法規(guī)政策空間。如江蘇省南京市浦口區(qū)橋林老城片區(qū)綜合開發(fā)（新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)）PPP項(xiàng)目中，不僅包括對(duì)明因寺片區(qū)和姚莊片區(qū)等居住功能片區(qū)內(nèi)原有建筑整治改造、市政基礎(chǔ)設(shè)施和學(xué)校等公共服務(wù)設(shè)施改造與建設(shè)、景觀提升改造，還包括對(duì)水街片區(qū)等旅游、商業(yè)功能片區(qū)的改造與建設(shè)。
二、關(guān)于項(xiàng)目立項(xiàng)與審批
（一）項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)注重財(cái)政承受能力論證并聽取相關(guān)方意見
項(xiàng)目立項(xiàng)是發(fā)起項(xiàng)目、編制項(xiàng)目方案并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性論證及確認(rèn)可行的環(huán)節(jié)，是項(xiàng)目具有合法性的前提。《舊改指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目立項(xiàng)應(yīng)當(dāng)切實(shí)評(píng)估財(cái)政承受能力，科學(xué)編制規(guī)劃和計(jì)劃，不得盲目舉債鋪攤子。
2018年修訂的《預(yù)算法》第12條規(guī)定“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。”第13條規(guī)定“經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。”財(cái)政部《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)地方預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政資金安全管理有關(guān)事宜的通知》（財(cái)庫〔2019〕49號(hào)）明確規(guī)定：“各地財(cái)政部門和預(yù)算單位要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理和國庫集中支付管理有關(guān)規(guī)定，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，不得在無預(yù)算安排或不符合暫付款項(xiàng)管理規(guī)定的情況下支付資金，嚴(yán)禁依據(jù)不符合法律法規(guī)規(guī)定的合同或協(xié)議支付資金。”
在強(qiáng)預(yù)算管控機(jī)制下，涉及本級(jí)政府財(cái)政資金支持的老舊小區(qū)改造或城市更新在立項(xiàng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行本級(jí)政府財(cái)政承受能力論證，確保量力而為。同時(shí)，滿足規(guī)劃要求，能夠形成有效投資，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)期社會(huì)效益，確實(shí)具有可行性和必要性，不“亂花錢”。
項(xiàng)目立項(xiàng)至少應(yīng)當(dāng)完成可行性論證和財(cái)政承受能力論證，通過后方可批復(fù)立項(xiàng)。北京市《關(guān)于老舊小區(qū)綜合整治市區(qū)財(cái)政補(bǔ)助政策的函》(京財(cái)經(jīng)二〔2019〕204號(hào))有關(guān)文件規(guī)定，由市財(cái)政局指導(dǎo)各區(qū)指導(dǎo)各區(qū)開展財(cái)政承受能力評(píng)估工作。具體財(cái)政承受能力論證過程、結(jié)果及有關(guān)程序可以參考借鑒PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引有關(guān)規(guī)定。
同時(shí)，借鑒北京市老舊小區(qū)綜合整治工作規(guī)范，在項(xiàng)目發(fā)起階段，采取基層組織、居民申請(qǐng)、社會(huì)參與、政府支持的方式，由街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上報(bào)，區(qū)政府審核，經(jīng)市老舊小區(qū)綜合整治聯(lián)席會(huì)議審議通過后列入改造計(jì)劃。老舊小區(qū)改造項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)征求社區(qū)基層組織和被改造建筑物產(chǎn)權(quán)主體的意見，必要時(shí)進(jìn)行公開征集居民意見或進(jìn)行方案聽證程序。《舊改指導(dǎo)意見》規(guī)定，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社區(qū)居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、產(chǎn)權(quán)單位、物業(yè)服務(wù)企業(yè)等共同推進(jìn)改造；組織引導(dǎo)社區(qū)內(nèi)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位積極參與改造。北京市《2020年老舊小區(qū)綜合整治工作方案》規(guī)定，各區(qū)政府要組織實(shí)施主體結(jié)合居民訴求開展規(guī)劃設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)責(zé)任規(guī)劃師審查，并在小區(qū)內(nèi)公示。
（二）項(xiàng)目審批精簡和縱橫聯(lián)動(dòng)
除了項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)外，老舊小區(qū)改造項(xiàng)目作民生項(xiàng)目、綜合類項(xiàng)目，干系重大且涉及部門廣。《舊改指導(dǎo)意見》提倡精簡審批原則，即由市縣人民政府組織有關(guān)部門進(jìn)行聯(lián)合審查改造方案，認(rèn)可后由相關(guān)部門直接辦理立項(xiàng)、用地、規(guī)劃審批。審批環(huán)節(jié)盡量合并，免去沒有實(shí)際意義的審批事項(xiàng)，提倡聯(lián)合驗(yàn)收。為推進(jìn)行政審批制度改革和政府職能轉(zhuǎn)變，國務(wù)院辦公廳早在2015年就出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)新投資管理方式建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制的若干意見》（國辦發(fā)〔2015〕12號(hào)）提倡相關(guān)有權(quán)部門聯(lián)席協(xié)同全周期監(jiān)管，尤其是依托政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在平臺(tái)上完成項(xiàng)目申報(bào)、在線辦理、監(jiān)督管理、電子監(jiān)察，實(shí)現(xiàn)有關(guān)部門的橫向聯(lián)通，以及有關(guān)部門到地方各級(jí)政府的縱向貫通，部門間信息互通共享，提高審批和監(jiān)管效率。
三、關(guān)于項(xiàng)目實(shí)施主體與實(shí)施次序
（一）項(xiàng)目實(shí)施主體多元化
老舊小區(qū)改造項(xiàng)目的綜合性即體現(xiàn)在內(nèi)容涵蓋子項(xiàng)目眾多、體系化，也體現(xiàn)在要從項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)、運(yùn)營管理、移交全生命周期考量。因此，項(xiàng)目在不同運(yùn)作模式、不同實(shí)施階段的實(shí)施主體也有所側(cè)重。在項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)和采購階段，一般為政府、地方城投公司和產(chǎn)權(quán)主體、基層組織主導(dǎo)，可以允許和鼓勵(lì)設(shè)計(jì)單位或社會(huì)資本此期間參與，提供規(guī)劃設(shè)計(jì)方案供參考。到項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營等實(shí)施階段，如果是政府直接投資，則以政府部門或城投公司等建設(shè)單位為實(shí)施主體;如果項(xiàng)目采取引入社會(huì)資本投資人投資開發(fā)模式，如PPP或特許經(jīng)營，由具體實(shí)施主體為投資人或投資人成立的特殊目的項(xiàng)目公司。
對(duì)于老舊小區(qū)改造項(xiàng)目以及更為復(fù)雜的城市更新項(xiàng)目而言，項(xiàng)目可能切塊按不同運(yùn)作模式實(shí)施，實(shí)施主體也就更加多元化和復(fù)雜。北京市老舊小區(qū)整治有關(guān)規(guī)范文件規(guī)定，各區(qū)在財(cái)政部門指導(dǎo)下明確政府、個(gè)人和企業(yè)的出資邊界，基礎(chǔ)類以政府投入為主，自選類采用居民付費(fèi)、社會(huì)投資的方式實(shí)施。《舊改指導(dǎo)意見》指出，區(qū)縣人民政府要明確項(xiàng)目實(shí)施主體，健全項(xiàng)目管理機(jī)制，推進(jìn)項(xiàng)目有序?qū)嵤Ｍ瑫r(shí)，積極推動(dòng)設(shè)計(jì)師、工程師進(jìn)社區(qū)，輔導(dǎo)居民有效參與改造。由此，對(duì)于老舊小區(qū)改造或城市更新項(xiàng)目而言，應(yīng)強(qiáng)調(diào)由區(qū)縣政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各實(shí)施主體協(xié)作配合，鼓勵(lì)具備項(xiàng)目整體全局和全生命周期運(yùn)作思考的設(shè)計(jì)人提前介入。
同時(shí)，對(duì)于引入社會(huì)資本投資的舊改項(xiàng)目，北京市《2020年老舊小區(qū)綜合整治工作方案》規(guī)定，鼓勵(lì)具有規(guī)劃設(shè)計(jì)、改造施工、物業(yè)管理和后期運(yùn)營能力的企業(yè)作為項(xiàng)目投資和實(shí)施主體。為體現(xiàn)擇優(yōu)原則，建議通過公開遴選方式選定投資和實(shí)施主體。
（二）項(xiàng)目實(shí)施次序應(yīng)先治理后改造
老舊小區(qū)改造項(xiàng)目內(nèi)容可以按建設(shè)進(jìn)度分為拆舊、修復(fù)已有建筑物設(shè)施和新建配套設(shè)施三類。在實(shí)施次序上，應(yīng)作整體規(guī)劃，依次實(shí)施。如北京市作出的老舊小區(qū)綜合整治工作規(guī)范性文件強(qiáng)調(diào)，舊改項(xiàng)目實(shí)施應(yīng)“先治理后改造”，即改造類內(nèi)容實(shí)施前，街道辦事處統(tǒng)籌協(xié)調(diào)完成拆除違法建設(shè)、治理開墻打洞、地下空間違規(guī)使用等工作。
在老舊小區(qū)改造項(xiàng)目中，改造的是合法建筑物和設(shè)施，也只有按規(guī)劃許可和施工許可實(shí)施方為合法的投資和建設(shè)行為，也只有先拆除違法違章建筑才能保證改造和提升環(huán)境的社會(huì)效果，因此首先應(yīng)當(dāng)拆除老舊小區(qū)遺留的違法建筑，而不能借改造為名把違法建筑合法化。這就需要在改造實(shí)施前，應(yīng)對(duì)改造對(duì)象由律師事務(wù)所進(jìn)行法律盡職調(diào)查，以確認(rèn)納入改造范圍的項(xiàng)目的合法合規(guī)性。
四、關(guān)于項(xiàng)目運(yùn)作模式
項(xiàng)目運(yùn)作模式的主要內(nèi)容是如何安排項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)、投資回報(bào)、移交等，由誰來負(fù)責(zé)實(shí)施，相應(yīng)責(zé)任分工、風(fēng)險(xiǎn)分配和交易回報(bào)機(jī)制如何安排。其核心點(diǎn)在于：誰負(fù)責(zé)投資和如何獲得合理回報(bào)。就過去舊改項(xiàng)目或城市更新項(xiàng)目而言，其中的公益性部分主要由政府直投或通過城投公司投資，其中的產(chǎn)業(yè)商業(yè)部分主要由市場化的社會(huì)資本投資和從商業(yè)運(yùn)營收益中獲取回報(bào)。特許經(jīng)營、政府與社會(huì)資本合作有關(guān)規(guī)范出臺(tái)以后，對(duì)于項(xiàng)目中的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施推廣通過政府和社會(huì)資本合作方式投資，社會(huì)資本通過項(xiàng)目特許經(jīng)營（使用者付費(fèi)）或政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助等方式獲得合理回報(bào)。
就城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目而言，在《舊改指導(dǎo)意見》所提出的四種投融資模式上，筆者就有關(guān)主要項(xiàng)目運(yùn)作方式歸納如下：
一是由改造項(xiàng)目獲益的小區(qū)居民通過直接出資、專項(xiàng)維修資金、住房公積金或讓渡小區(qū)公共收益等方式出資。對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)作而言，讓渡小區(qū)公共收益模式有較大的運(yùn)作空間，即小區(qū)業(yè)主大會(huì)或產(chǎn)權(quán)人與市場化主體簽約合作，落實(shí)改造項(xiàng)目的投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)維，通過轉(zhuǎn)讓小區(qū)物業(yè)服務(wù)、便民收費(fèi)設(shè)施、廣告等經(jīng)營性項(xiàng)目資源給予投資補(bǔ)償。這種運(yùn)作模式主要解決舊改項(xiàng)目中居民日常生活緊密相關(guān)的基礎(chǔ)配套設(shè)施，如加裝電梯、消防安防設(shè)施、充電設(shè)施等。
二是政府補(bǔ)貼模式，即將城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造納入保障性安居工程，由中央和地方政府給予專項(xiàng)補(bǔ)助。這類運(yùn)作模式按照“保基本”的原則，重點(diǎn)支持的舊改項(xiàng)目中基礎(chǔ)類改造內(nèi)容。
三是政府直接投資或通過城投公司投資的模式。政府使用列入財(cái)政預(yù)算的城建資金直接投資或由城投公司投資，配套融資方式有（政策性）銀行貸款、政府發(fā)行專項(xiàng)債、城投公司發(fā)行企業(yè)債等方式。該模式側(cè)重解決基礎(chǔ)類和完善類項(xiàng)目。由于該模式會(huì)導(dǎo)致地方債務(wù)或隱性債務(wù)增加，加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，因此在當(dāng)前地方債管控以及化解地方債風(fēng)險(xiǎn)的政策背景下，采用該模式應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎精準(zhǔn)。就政府專項(xiàng)債使用規(guī)范而言，根據(jù)《關(guān)于加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2020〕94 號(hào)）規(guī)定，專項(xiàng)債募集資金應(yīng)積極支持“兩新一重”、公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)中符合條件的項(xiàng)目；對(duì)于債券募集資金未按原申報(bào)方案足額使用的，允許省級(jí)政府及時(shí)按程序調(diào)整用途，優(yōu)先用于“兩新一重”、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域符合條件的重大項(xiàng)目，不得用于土地儲(chǔ)備項(xiàng)目、商業(yè)化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和房地產(chǎn)相關(guān)項(xiàng)目。
四是引入社會(huì)資本模式，包括政府采購服務(wù)、委托經(jīng)營、授予社會(huì)資本特許經(jīng)營權(quán)、政府與社會(huì)資本合作以及將基礎(chǔ)設(shè)施與商業(yè)項(xiàng)目聯(lián)合開發(fā)等具體方式。該模式得以順利實(shí)施的邏輯起點(diǎn)在于：深入挖掘甚至創(chuàng)造項(xiàng)目所蘊(yùn)含的經(jīng)營性資源，與舊改項(xiàng)目中的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目聯(lián)合開發(fā)，吸引市場化社會(huì)資本參與投資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)和管理，充分發(fā)揮市場主體設(shè)計(jì)、融資和專業(yè)經(jīng)營管理優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品供給質(zhì)量與效率。舊改項(xiàng)目區(qū)位、自然環(huán)境、人口構(gòu)成、產(chǎn)業(yè)商業(yè)基礎(chǔ)不同，相應(yīng)的經(jīng)營性資源稟賦也不同，基礎(chǔ)的如水電網(wǎng)供應(yīng)、垃圾處理、物業(yè)費(fèi)收入、停車場收入、公共區(qū)域經(jīng)營性用房租賃收入、廣告經(jīng)營權(quán)以及配套公共服務(wù)設(shè)施運(yùn)營服務(wù)收入等，特別的如文體場館、衛(wèi)生服務(wù)、養(yǎng)老幼托服務(wù)、家政服務(wù)、快遞物流、餐飲住宿、旅游商業(yè)、招商發(fā)展與產(chǎn)業(yè)服務(wù)等等，需要因地制宜的設(shè)計(jì)和挖掘。在此基礎(chǔ)上，還可以嘗試圍繞某一主題進(jìn)行區(qū)域綜合開發(fā)，如成都市于2019年作出《加快完善成都市產(chǎn)業(yè)功能區(qū)投融資服務(wù)體系的若干政策措施》，要求創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)功能區(qū)片區(qū)綜合開發(fā)模式，大力推動(dòng)以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向的一體化區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式（EOD）與以交通為導(dǎo)向的城市綜合開發(fā)模式（TOD）等具備商業(yè)價(jià)值的開發(fā)模式。
引入社會(huì)資本模式側(cè)重老舊小區(qū)改造項(xiàng)目中的改善提升類內(nèi)容，將老舊小區(qū)改造與像文旅小鎮(zhèn)、高鐵小鎮(zhèn)、機(jī)器人小鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)新城等綜合開發(fā)項(xiàng)目相結(jié)合，通過協(xié)議安排，由社會(huì)力量獲得合理回報(bào)并承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，政府方給予適當(dāng)保障和支持，便能夠激發(fā)各方積極性、創(chuàng)造性，使存量資產(chǎn)價(jià)值和社會(huì)效益最大化。
新型城鎮(zhèn)化相比較傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，更注重居民生活品質(zhì)的改善和城市高質(zhì)量發(fā)展，更加著眼于對(duì)存量資產(chǎn)價(jià)值發(fā)掘與提升。老舊小區(qū)改造以及范圍更廣、開發(fā)空間更大的城市更新項(xiàng)目，是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略目標(biāo)的重要著力點(diǎn)。這類項(xiàng)目綜合性強(qiáng)、周期長、投資額巨大，在實(shí)踐中需要采用多個(gè)投資主體、多種運(yùn)作模式同行并進(jìn)，協(xié)同實(shí)施，以充分發(fā)揮各方資源優(yōu)勢，保障項(xiàng)目順利落地并可持續(xù)運(yùn)行。
