8月13日，國鐵集團發(fā)布《新時代交通強國鐵路先行規(guī)劃綱要》（以下簡稱：《規(guī)劃綱要》）提出到2035年，全國鐵路網(wǎng)達到20萬公里左右，其中高鐵7萬公里左右。本文認為把高速鐵路網(wǎng)規(guī)模擴大到7萬公里不利于建設交通強國，且與2016年7月國務院批準的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》相沖突。
《規(guī)劃綱要》與《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》相沖突且超越事權(quán)
2016年7月，由國家發(fā)改委、交通運輸部、中國鐵路總公司共同發(fā)布了由國務院辦公會通過的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，規(guī)劃目標是2020年鐵路網(wǎng)規(guī)模達到15萬公里，其中高速鐵路3萬公里；2030年鐵路網(wǎng)規(guī)模達到20萬公里左右，其中高速鐵路4.5萬左右。
目前的情況是，截至2019年7月全國鐵路路網(wǎng)規(guī)模僅達到14.14萬公里，其中高鐵3.6萬公里。2020年鐵路網(wǎng)規(guī)模達到15萬公里的規(guī)劃目標已經(jīng)無法完成，其中高速鐵路的規(guī)劃目標超額完成，而建12萬公里普通鐵路的規(guī)劃目標，差1.46萬公里沒有完成。
按照國務院辦公會通過的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，2030年中國鐵路的路網(wǎng)結(jié)構(gòu)是77.5%為普速鐵路，22.5%為高速鐵路。而《規(guī)劃綱要》把鐵路路網(wǎng)結(jié)構(gòu)變更為65%為普速鐵路，35%為高速鐵路。按照《規(guī)劃綱要》2035年普速鐵路的路網(wǎng)規(guī)模為13萬公里，只需再建2.46萬高標準普通鐵路，但要再建3.4萬公里高鐵。未來15年，每年高鐵的新建里程要超過高標準普通鐵路。這是對鐵路路網(wǎng)結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整，其理由何在是需要說明的。
《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》提出2030年鐵路網(wǎng)規(guī)模達到20萬公里左右，而《規(guī)劃綱要》提出到2035年全國鐵路網(wǎng)20萬公里左右。這是對《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》2030年路網(wǎng)規(guī)模規(guī)劃目標的重大調(diào)整，其理由何在是需要說明的。
鑒于國鐵集團新發(fā)布的《規(guī)劃綱要》與2016年國務院通過的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》存在重大差異，且對變更的原因并沒有進行說明，那么，各省市在制訂十四五規(guī)劃時，應以《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》為準，還是以《規(guī)劃綱要》為準？這會引起不必要的混亂？
國家鐵路路網(wǎng)規(guī)劃是政府事權(quán)。因為國家鐵路路網(wǎng)規(guī)劃涉及與其他交通方式的關(guān)系，涉及地方經(jīng)濟社會發(fā)展，涉及財政、土地等各種資源投入，鐵路項目建設投資動輒上百億、上千億，涉及國家資源配置的重大問題，關(guān)系國民經(jīng)濟全局。因而，國家鐵路路網(wǎng)規(guī)劃不能由企業(yè)制訂和發(fā)布。在鐵路實行政企分開改革后，鐵路運輸企業(yè)沒有制訂和發(fā)布國家鐵路路網(wǎng)規(guī)劃的事權(quán)。國鐵集團成立時有明確規(guī)定：“改制后成立的中國國家鐵路集團有限公司由中央管理，是依據(jù)《中華人民共和國公司法》設立的國有獨資公司，承擔國家規(guī)定的鐵路運輸經(jīng)營、建設和安全等職責”。國務院并沒有授予國鐵集團公司制訂和發(fā)布國家鐵路網(wǎng)規(guī)劃的事權(quán)。因此，國鐵集團公司制訂和發(fā)布《規(guī)劃綱要》是否合規(guī)、是否超越事權(quán)，需要有關(guān)方面給予說明。
大幅度擴大高鐵建設規(guī)模不利于建設交通強國和鐵路高質(zhì)量發(fā)展
交通基礎設施建設和運輸生產(chǎn)在國家統(tǒng)計中分屬固定資產(chǎn)投資和服務業(yè)兩大不同類別。交通運輸行業(yè)是第三產(chǎn)業(yè)，交通基礎設施建設是為運輸生產(chǎn)服務的。因此，是否成為“交通強國”要看交通的投入——交通基礎設施和交通裝備的水平和適應性，更要看交通運輸?shù)漠a(chǎn)出，即2019年9月中共中央國務院印發(fā)的《交通強國建設綱要》第四條的要求“運輸服務便捷舒適、經(jīng)濟高效”。高鐵列車上“豎硬幣不倒”，中國高鐵里程“占世界高鐵運營里程的2/3”等說法，只與“建筑強國”“投資大國”有關(guān)，只講了交通的投入，還沒有涉及產(chǎn)出。
建設交通強國應在6個方面達到世界先進水平：1、交通運輸結(jié)構(gòu)合理，不同交通方式實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢。2、不同交通方式連通便捷、順暢。3、交通運輸企業(yè)有活力、運營效率高。4、運輸服務快捷、時效性強。5、運輸服務價格合理，物流成本低。6、交通基礎設施和交通裝備先進、適用。
《交通強國建設綱要》把交通運輸高質(zhì)量發(fā)展的重要性提到空前高度，明確提出了“優(yōu)化運輸結(jié)構(gòu)”的要求。中國交通運輸結(jié)構(gòu)不合理最突出表現(xiàn)為鐵路貨運市場份額的急速下降。美國是世界上公路運輸最發(fā)達的國家，但其鐵路貨運周轉(zhuǎn)量的市場份額一直在40%左右。而中國鐵路貨運周轉(zhuǎn)量的市場份額（不包括遠洋運輸）從2005年的50%，以每年3個百分點的速度快速下降，到2016年只占有17%的市場份額。而公路貨運周轉(zhuǎn)量的市場份額由2005年的21%快速上升到2016年的49%。一個重要原因是，10多年來，經(jīng)濟快速增長引發(fā)貨物運輸需求的增長，但鐵路投資主要用于高速鐵路建設，造成鐵路貨運能力不能滿足運輸需求，導致大量用汽車運輸煤炭等基礎原材料，用稀缺的石油資源換廉價的煤炭資源，大幅度提高了物流成本，嚴重降低了國民經(jīng)濟整體的資源配置效率。
2017年政府開始采用行政手段實行“公轉(zhuǎn)鐵”，2019年鐵路貨運周轉(zhuǎn)量份額提高到21.56%，但公路的份額仍保持在42.6%。但這種份額的上升是以鐵路貨運效率和效益的下降為代價，中國鐵路貨物的平均運距由2017年的730.95公里下降到2019年的696.17公里。鐵路的比較優(yōu)勢是承擔長距離大宗貨物運輸，鐵路貨物平均運距是衡量鐵路運輸效率的一個重要指標，也是衡量鐵路是否充分發(fā)揮自身比較優(yōu)勢的重要標志。
大規(guī)模高鐵建設另一個問題，是導致國鐵集團的巨額債務負擔，成為觸發(fā)金融風險的隱患。中國高鐵營業(yè)里程在2019年已達3.5萬公里，相當世界其他國家和地區(qū)半個多世紀高鐵建設里程的2倍以上；同時國鐵集團（原鐵道部）的負債也從2005年的4768億元，猛增到2019年的5.48萬億元。國鐵集團2019年的稅后利潤僅25億元，略有盈利的原因是其所付利息僅為968億元，利率1.76%。如果按收費公路債務4.65%利息率支付利息，國鐵集團的利息支出應為2551億元，虧損將超過2500億元。如果沒有中央政府和地方政府的優(yōu)惠政策和財政支持，國鐵集團高負債低收益的發(fā)展模式是無法持續(xù)的。
中國建設了3.5萬公里高鐵，按每公里造價1.3億元計算，共投入了4.55萬億元。但大量已運營的高鐵項目每天開行高鐵列車對數(shù)在16對以下，運能利用率不到10%，造成嚴重虧損和資源的巨大浪費。而4.55萬億元投入的另一種選擇是：只在京滬、京廣等人口密度高通道建設5000公里高速鐵路，每公里造價1.5億元；建設4.66萬公里高標準普通鐵路，每公里造價6000萬元；目前中國鐵路網(wǎng)規(guī)模可以達到15.56萬公里，同時還可投資1萬億元進行公共醫(yī)療衛(wèi)生設施建設。那么，不論是應對這次新冠病毒疫情，增加教育投入，還是進行“公轉(zhuǎn)鐵”，我們都會更加從容。投資高鐵比投資普通鐵路能節(jié)約幾小時旅行時間的價值，遠低于投資公共醫(yī)療衛(wèi)生領域和增加教育投入所產(chǎn)生的價值。
高速鐵路只能運人不能運貨，因此只有在人口規(guī)模大、密度高的通道才適宜建設高鐵，其他地區(qū)建設時速160公里的高標準普通鐵路更有利地方經(jīng)濟發(fā)展。中國中西部人口規(guī)模小密度低地區(qū)的快速出行需求，完全可以發(fā)展綜合交通運輸，用低成本航空來解決。從中國的基本國情分析，中國人均國民收入的世界排名僅在71位左右，還是發(fā)展中國家，但中國已經(jīng)建成了發(fā)達國家和地區(qū)2倍以上的高速鐵路，目前還要擴大到4倍以上，其必要性合理性是需要慎重考慮的。
要考慮地方政府承擔大規(guī)模高鐵建設的債務承受能力
《規(guī)劃綱要》提出要建設7萬公里高速鐵路，目前八縱八橫的高速鐵路網(wǎng)已經(jīng)基本建成，需要新建的約3.4萬公里主要是地方性高速鐵路，按照目前中央和地方的事權(quán)劃分，這3.4萬公里高速鐵路將主要由各地方政府出資建設。目前高速鐵路采用網(wǎng)運分離模式，高鐵公司只負責建設，建成后由國鐵集團的各鐵路局委托運營，高鐵公司不必購買高速動車組。這樣，按每公里高速鐵路的建設費用1.1億元左右估算，3.74萬億的新建高速鐵路費用將主要由各地方政府承擔。
目前，各地方政府的債務負擔已經(jīng)很沉重，而且新建高鐵不是高鐵干線，開行高鐵列車對數(shù)和客流將難以覆蓋運營成本，更無法還本付息。況且地方政府建設高鐵貸款利率只能與建設高速公路的貸款利率相當，地方政府要承擔巨大的金融風險。盡管如此，地方政府仍表現(xiàn)出空前的高鐵建設積極性。各地方政府都試圖通過建設高鐵來拉動地方經(jīng)濟， 增加地方GDP和自身的政績，而債務的償還則由下屆政府承擔。高鐵建設如果列入政府規(guī)劃的項目，不能還本付息，各地方政府也不用擔責，他們有理由對建設高鐵產(chǎn)生的債務視而不顧。雖然有中央和地方的事權(quán)劃分，但在中國行政管理體制下，中央政府不能坐視地方政府破產(chǎn)，地方政府債務最后都會成為中央政府的債務。繼續(xù)大規(guī)模高鐵建設會導致嚴重的金融風險。
《規(guī)劃綱要》忽略了深化鐵路運輸管理體制改革問題
為實現(xiàn)新時代交通強國鐵路先行發(fā)展目標，《規(guī)劃綱要》明確了11個方面的工作任務和四個方面的實施保障措施，但唯獨沒有提到深化鐵路運輸管理體制改革的問題。在今年年初的國家鐵路集團年度工作會議上，國鐵集團董事長陸東福表示，要“研究探索區(qū)域鐵路公司”。但如何探索區(qū)域鐵路公司，在《規(guī)劃綱要》中未見蹤影。2019年9月中共中央國務院印發(fā)的《交通強國建設綱要》提出了不斷深化鐵路管理體制改革，“推動國家鐵路企業(yè)股份制改造”的改革方向。《規(guī)劃綱要》對如何推動“推動國家鐵路企業(yè)股份制改造”未做出回應，這是國鐵集團《規(guī)劃綱要》中的最大問題所在。
國家鐵路運輸企業(yè)進行股份制改造，首先要構(gòu)建出能夠獨立面向市場經(jīng)營的鐵路運輸市場主體。要構(gòu)建出能獨立面向市場經(jīng)營的市場主體，首先就要打破鐵路運營必須由國鐵集團“統(tǒng)一調(diào)度指揮、統(tǒng)一清算”的障礙。1990年代和2000年初的鐵路改革探索，都是因為在該問題上的爭議而陷入僵局。
現(xiàn)行的統(tǒng)一調(diào)度指揮是18個鐵路局各自負責局管內(nèi)的統(tǒng)一調(diào)度指揮，國鐵集團負責全路主要是各路局分界口的兩層次的統(tǒng)一調(diào)度指揮體系。各鐵路局負責局管內(nèi)的統(tǒng)一調(diào)度指揮，在運力資源安排上都要維護本局自身的利益；而各鐵路局的利益與國鐵集團的整體利益總會存在矛盾，由此造成統(tǒng)一調(diào)度指揮的碎片化。這種碎片化的統(tǒng)一調(diào)度指揮是造成鐵路運輸企業(yè)缺乏活力、運輸效率低下，不能適應貨運市場需求的主要原因。
第一，在現(xiàn)行鐵路運輸組織架構(gòu)下，由于路局數(shù)量過多，各鐵路局的管轄范圍過小，各鐵路局承運的貨物大部分都要發(fā)往外局，由于每票貨運服務都是多個鐵路局共同完成的，貨運收入就要在各鐵路局之間進行分配，由國鐵集團進行統(tǒng)一調(diào)度指揮、統(tǒng)一清算可以降低交易成本。
但這又造成鐵路局不是直接從市場獲得收入，而只能獲得國鐵集團的清算收入；鐵路局不能自主決定支出，運輸成本支出不過是國鐵集團下達的允許支出，鐵路局沒有節(jié)約運輸成本的激勵；鐵路局不能自主決定運價、沒有投資和財產(chǎn)處置的權(quán)利；鐵路局也沒有超額完成貨運任務的激勵，今年多完成運輸任務，明年的任務指標就要提高，鞭打快牛的棘輪效應扼殺了企業(yè)的積極性主動性。由此造成鐵路運力資源浪費嚴重、管理效率低下。
國鐵集團現(xiàn)行統(tǒng)一調(diào)度指揮的合理性是以鐵路局管轄范圍過小為基礎，以鐵路局不能成為獨立面對市場的經(jīng)營主體、失去活力為代價。
第二，鐵路局無法對貨物的運到時限做出承諾。現(xiàn)代生產(chǎn)體系已經(jīng)形成了跨越省界甚至國界的復雜產(chǎn)業(yè)鏈，各生產(chǎn)環(huán)節(jié)緊密相連、環(huán)環(huán)相扣，需要對各種貨物的運到時限做出承諾，以保證產(chǎn)業(yè)鏈中各環(huán)節(jié)的順暢運行。鐵路局可以對始發(fā)終到在局管內(nèi)的貨物運到時限做出承諾，但無法對跨局貨物的運到時限做出承諾。中國鐵路貨物的平均運距在700公里以上，而鐵路局的管轄范圍過小，因此對大部分貨物的運到時限無法做出承諾，無法適應快速變化的市場需求。目前大量的貨源信息在物流公司手里，如不能對運到時限做出承諾，再低的運價也不能融入現(xiàn)代物流體系，況且鐵路貨運價格經(jīng)多次上調(diào)已經(jīng)缺乏競爭力，由此導致大量貨源流向公路，特別是時限要求嚴格的高附加值貨物。由此導致鐵路貨運的市場份額急劇下降。
目前“公轉(zhuǎn)鐵”進展緩慢，主要問題不在鐵路專用線建設進展甚微。即使鐵路專用線建好了，鐵路運輸?shù)倪\到時限無法保證，鐵路運輸價格高于公路，建好的鐵路專用線也只能曬太陽。問題的關(guān)鍵是要深化改革，煥發(fā)企業(yè)活力。
第三，碎片化的統(tǒng)一調(diào)度指揮導致各鐵路局之間爭奪貨源的內(nèi)耗式競爭。各鐵路局在運輸生產(chǎn)的第一線，直接負責貨源組織制訂運輸計劃。為完成本局的運輸任務，鐵路局可利用本局的資源優(yōu)勢，例如沿海港口在局管內(nèi)的區(qū)位優(yōu)勢，要求鄰局管內(nèi)的貨主把貨物用汽車運到本局管內(nèi)裝車。由于鐵路局的管轄范圍小，對貨主來說由此增加的汽車運輸成本可以承受，又能在運到時限或裝車上得到保障。這種鐵路局之間爭奪貨源的競爭，有利于一些鐵路局完成貨物發(fā)送量任務，卻降低了貨物平均運距，降低了鐵路的整體運輸效率。
另外，鐵路局可以為本局方便而降低貨物列車編組質(zhì)量，把混雜眾多發(fā)往不同方向貨車編組的列車推向外局編組站，這就加大了其他編組站的工作量。這不僅加大了鐵路整體的貨運成本，而且使貨物運到時限更無法保證，進一步降低了鐵路貨運效率。
如何重塑鐵路運輸市場主體，筆者曾建議把18個鐵路局重組為北方、中部、南方三大區(qū)域公司，區(qū)域鐵路公司的管轄范圍足夠大，大部分運量可以在區(qū)域鐵路公司管內(nèi)完成，國鐵集團的統(tǒng)一指揮統(tǒng)一清算職能就失去存在的必要性，區(qū)域鐵路公司就可以成為市場主體。深化鐵路運輸管理體制改革的第一步可以是：把國鐵集團轉(zhuǎn)變?yōu)榭毓晒荆饕撠熧Y本管理。三大區(qū)域鐵路公司負責各自管內(nèi)的統(tǒng)一調(diào)度指揮，自主決定運價，直接從市場獲得收入，具有投資決策財產(chǎn)處置的權(quán)利，成為真正的市場主體。目前可進行擴大鐵路局管轄范圍的試點，把哈爾濱鐵路局和沈陽鐵路局重組為東北鐵路局，把烏魯木齊鐵路局、蘭州鐵路局和西安鐵路局重組為西北鐵路局，通過擴大鐵路局管轄范圍，發(fā)揮鐵路貨運的比較優(yōu)勢，提高運輸效率。
