上周，中央公布了修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》（以下簡稱條例），并將于2020年10月1日起施行。其中第二條明確提到，縣級以上地方政府的派出機關根據本級政府授權進行預算管理活動，不作為一級預算，其收支納入本級預算。
這一條顯然針對的是大量以市、區、縣派出機構為名、建立獨立財政的各類園區所設；未來《條例》生效后，除非轉變成真正的行政區，否則各類園區都不再擁有獨立財政，而是納入上級政府的財政預算進行統一管理。此舉對園區發展的影響將是深遠的，體現在以下方面：
由于地級市設立的園區通常屬于副市級單位，屬于縣級以上政府、并擁有獨立財政，因此在實際操作中往往認為和市轄區和縣平級，可以申報地方專項債券、也可以通過本級財政的一般公共預算額度來運作PPP項目。
而在十月后，由于獨立財政權限不再，園區不再可以自主決策PPP項目、債券發行也須通過市財政進行申報。雖然未來許多園區、新區還將存在事實獨立運轉的情況，但是從操作路徑和權限上來看，將比過去有所下降，需要更多的依賴所屬政府的決策和分配。
管委會將更依賴園區平臺
從財政管理的角度上來說，《條例》的實施有助于進一步規范地方財政，減少潛在的風險因素。但是，從實際情況來看，絕大部分園區還將持續進行獨立、滾動發行與運作；失去獨立財政后，由于申報債券和PPP模式都需要上級政府決策，稅收、土地收入也須依賴市級財政的再分配，在財力使用不便的情況下，最直接的表現將是管委會更為依賴園區平臺。
在近幾年財政持續緊張的狀況下，許多地市財政持續緊張，能夠靈活動用的資金實在不多。當園區財政并入市本級后，市政府的可用財政得到了改善；但能有多少財力與資源再次分配到園區，將存在一定的不確定性。
因此，相比不確定的上級政府與財政，園區管委會將更傾向于使用自己實際控制的園區平臺公司；通過資本運作和市場化投資解決財政不再獨立出現的資金問題。
市財政與園區的新型關系
當園區財政不再獨立，還會出現一個新問題：園區平臺算哪級政府的平臺？政府與企業間的關系又將如何確立？因此，《條例》實施后園區的當務之急就在于，如何讓園區平臺與市財政構建一個穩定的新型政企關系，確保園區與平臺的穩定發展。
為了便于平臺融資，許多園區都通過各種各種的方式將園區的一般公共預算收入、土地出讓收入支付至園區平臺，用于充實平臺現金流和資本運作；當園區財政不再獨立后，這一操作路徑不再行得通，必須建立新的方式。對此，可能有以下幾種方式出現：
第一，市財政將園區收入返還至園區平臺。即將園區平臺作為新的隱形“獨立財政”，依然保持較高的獨立性。
第二，市財政每年給予園區固定金額的支持。即“雄安模式”，為園區發展提供一定的支撐。
第三，通過ABO、特許經營建立政企合作關系。如果平臺已經摘帽，那么通過合同的形式確立平臺在園區開發的權限與任務也是不錯的選擇，可以幫助解決園區的身份問題。
多園區城市的抉擇與困境
對一些財力相對較弱的園區來說，撤銷獨立財政未必是件壞事，或許還能得到市級財政更大的支持。但對擁有多個園區的地區來說，則會形成新的問題與困境：當園區依賴上級財政分配，那么市財政如何平衡多個園區的發展？
因此，《條例》的發布帶來了新的契機，或許撤銷財政是地區內園區進行合并、重組的一個機會：正如融資平臺在越做越多后走向了兼并重組一樣，在失去財權、產業競爭激烈后，或許地區內的園區也將走向合并，至少是股權關系上的合并。通過合并來做大園區的資產規模和內部經濟質量，促進園區的高質量發展，避免地區內部的內耗式競爭與風險。
結語
從本次《條例》的發布中，我們可以看到財政改革的趨勢是不斷精細化管理、維持地方財政穩定性、強化預算編制的完整性的；園區財政這一歷史性的產物，就此走到了盡頭。
在“事權與財權相匹配”的基調下，財政不再獨立的園區管委會也將出現一系列的變化；擁有較強平臺或者新的政府支撐的管委會或許可以走上資本運作的道路，而其他的管委會將更像一個市政府的職能部門，不再像過去那樣是個無所不包的一級政府了。
