第一，中國“園區(qū)”財政從來沒有真正“獨立”過，有的只是“相對”獨立，類似于政府下屬的部門或者單位。
中國實行一級政府一級預(yù)算，從中央到地方總共設(shè)立五級預(yù)算，園區(qū)的預(yù)算不是一級政府預(yù)算，此次新修訂的《預(yù)算法實施條例》第二條的內(nèi)容（縣級以上地方政府的派出機(jī)關(guān)根據(jù)本級政府授權(quán)進(jìn)行預(yù)算管理活動，不作為一級預(yù)算，縣級以上地方政府的派出機(jī)關(guān)根據(jù)本級政府授權(quán)進(jìn)行預(yù)算管理活動，不作為一級預(yù)算，其收支納入本級預(yù)算。）與1995年的實施條例基本一致，沒有實質(zhì)性修改，只是“進(jìn)一步明確”了“其收支納入本級預(yù)算”而已。即明確了“本級政府”財政部門對本級政府“派出機(jī)關(guān)”（含中央或地方政府認(rèn)可的有關(guān)“園區(qū)”管委會）的財政預(yù)算的直接管轄權(quán)，這也是現(xiàn)實情況，實際上各級政府的派出機(jī)關(guān)的預(yù)算幾十年來從來都不是政府五級預(yù)算中的一級預(yù)算，即便其設(shè)有財政局或財政所，大多只是一級預(yù)算單位而已，這方面預(yù)算法的規(guī)定也從來沒有變化。本次修例之所以在第二條加入一句“其收支納入本級預(yù)算”，應(yīng)該是對目前一些地方政府和園區(qū)行政管理單位試圖改變或者明確其預(yù)算管理體制和管理權(quán)限要求的一種正式回應(yīng)。
第二，什么情況下，園區(qū)財政可以“獨立”？
答案只有一個：撤銷園區(qū)管委會，代之以新“政府”。依據(jù)出自預(yù)算法有關(guān)條款，如“國家實行一級政府一級預(yù)算，設(shè)立中央，省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級預(yù)算；地方各級預(yù)算由本級人民代表大會審查和批準(zhǔn)；各級預(yù)算由本級政府組織執(zhí)行，具體工作由本級政府財政部門負(fù)責(zé)”等。因此，有“獨立財政”要求的政府或管委會，需要按照行政區(qū)劃調(diào)整工作程序，逐級申報到國務(wù)院，按照不同情況，由國務(wù)院或國務(wù)院委托省政府審批，經(jīng)過批準(zhǔn)的一級政府，則會具備該級政府的行政管轄范圍及行政事務(wù)管轄權(quán)，擁有獨立的一級預(yù)算。當(dāng)然同時會有監(jiān)督同級政府工作（包括預(yù)算工作）的人民代表大會及其常委會以及同級黨委、政協(xié)等同步產(chǎn)生。我們通過想象行政區(qū)劃調(diào)整涉及到的程序、利益及其工作的難度，便可推知撤銷園區(qū)管委會、設(shè)立一級政府、實現(xiàn)所謂“財政獨立”的可能性。
第三，“十月一日起”，也即新預(yù)算法實施條例開始實施之日起，園區(qū)以及其它縣級以上地方政府的派出機(jī)關(guān)依舊可以根據(jù)本級政府的授權(quán)進(jìn)行預(yù)算管理活動。如有個別地方在財政預(yù)算管理方面再有“越權(quán)”行事，則屬違例，包括在簽署區(qū)內(nèi)PPP協(xié)議、計算財政承受能力、使用一般和專項政府債以及其它投融資等方面，得嚴(yán)格依照新條例執(zhí)行。但大多數(shù)園區(qū)應(yīng)該不存在此類違規(guī)行為，其財政預(yù)算管理活動照舊即可。總體上，新條例強(qiáng)調(diào)了政府派出機(jī)關(guān)的“收支納入本級預(yù)算”，具體如何納入，如何具體管理沒有再做出特別具體細(xì)化的規(guī)定，因此，10月1日起新條例實施后，財政和預(yù)算管理體制與新條例不沖突的大多縣級以上地方政府的“派出機(jī)關(guān)”（含園區(qū)管委會），繼續(xù)根據(jù)本級政府授權(quán)進(jìn)行預(yù)算管理活動即可；如果個別地方（尤其是實力強(qiáng)大的老牌經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)等管委會）行政機(jī)關(guān)設(shè)置比較齊全，甚至已經(jīng)形成了一級政府的雛形，擁有轄區(qū)部分或者全部地方行政事務(wù)管轄權(quán)，財政預(yù)算管理“相對”獨立，則需按照新條例的有關(guān)要求，把“其收支納入本級（政府）預(yù)算”，依照預(yù)算法及其實施條例執(zhí)行，具體事項及流程可報請所屬政府，并“根據(jù)本級政府的授權(quán)”進(jìn)行預(yù)算管理活動即可；具體地，在成為一級政府前，需按照或參照部門預(yù)算有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。其收入包括本級財政安排的預(yù)算撥款收入和其他收入，其預(yù)算支出為與部門預(yù)算收入相對應(yīng)的支出，包括基本支出和項目支出。
當(dāng)然此次修例沒有對“地方政府的派出機(jī)關(guān)”進(jìn)行詳細(xì)定義，沒有對個別地方的行政公署或者已設(shè)黨委、人大組織的園區(qū)（與當(dāng)?shù)卣徊婊蚝喜⒌龋┳龀隼饨忉尅？傮w上，政府或上級財政部門認(rèn)定的其它“派出機(jī)關(guān)”，一并應(yīng)屬本次修例的約束范圍。
第四，目前大多政府和“園區(qū)”融資，仍然主要依靠其背后的“政府信用”，主要借用其“融資平臺公司”，其主要來源依舊是規(guī)制類財政資金、政策性銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)資金、商業(yè)銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)資金等，專項債、PPP等依舊是流行手段之一，而且目前大多政府投融資平臺公司債臺高筑，可用于抵質(zhì)押的東西已經(jīng)寥寥無幾，要想進(jìn)一步擴(kuò)大融資規(guī)模，除了深入挖潛，就是研究創(chuàng)新。本次修例用了相當(dāng)大的篇幅對中央和地方政府性債務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，包括定義債務(wù)余額管理、限額管理、舉借債務(wù)的規(guī)模和債務(wù)限額安排方案等，10月1日新條例實施后，園區(qū)（管委會）作為政府一級預(yù)算下屬的預(yù)算單位，在融資方面可供選擇的渠道仍然相當(dāng)多，包括依靠本級和上級政府、依靠園區(qū)（管委會）自身、依靠園區(qū)（管委會）的政府性投融資平臺公司和其它國有及國有控股企業(yè)，以及依靠園區(qū)內(nèi)土地、資產(chǎn)等相關(guān)“資源”等進(jìn)行“籌資和融資”。當(dāng)然這些籌融資活動需要在依法依規(guī)或者至少在不違法違規(guī)的前提下進(jìn)行。需要注意的是，自從2014年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》和新《預(yù)算法》發(fā)布實施以來，國家對政府性債務(wù)包括隱性債務(wù)的管理基本沒有放松，此次修例也沒有對《預(yù)算法》中所述的除法定債務(wù)和擔(dān)保外“地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)，不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保”等規(guī)定做出變化性解釋，即便當(dāng)前面臨大疫和復(fù)雜的國際局勢，我們?nèi)匀荒軌蚵牭秸詡鶆?wù)的警鐘長鳴。因此，此次修例后政府園區(qū)籌融資仍然需要在挖潛和創(chuàng)新融資手段的同時，保持必要的合規(guī)性。
第五，“園區(qū)財政”不僅沒有走到盡頭，反而開始擔(dān)當(dāng)?shù)胤秸斦杖氲闹髁Α?/strong>
據(jù)報道2019年全國218家“國家”級（不含省、市、縣級）“經(jīng)開區(qū)”實現(xiàn)GDP約11萬億元，同比增長8.3%，增幅高于同期全國平均水平（6.1%）2.2個百分點；實現(xiàn)財政收入2.1萬億元，同比增長5.6%，增幅高于同期全國平均水平（3.8%）1.8個百分點，占全國財政收入的比重為10.9%；實現(xiàn)稅收收入1.9萬億元，同比增長2.9%，增幅高于同期全國平均水平（1%）1.9個百分點，占全國稅收收入的比重為11.7%；2019年國家“高新區(qū)”的GDP占全國GDP的12.3%、稅收占全國的11.8%，已成為國家整體經(jīng)濟(jì)重要戰(zhàn)略支撐和新的增長點。國家高新區(qū)在國家發(fā)展中的地位是“三個高地”：創(chuàng)新高地、產(chǎn)業(yè)高地和人才高地。當(dāng)然，省級及以下級別的經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)、開發(fā)區(qū)、園區(qū)等一般也是當(dāng)?shù)谿DP和財稅收入的“排頭兵”。而政府園區(qū)管委會則從來不是法定意義的“一級政府”，它一般擁有比政府更加靈活高效一些的管理機(jī)制，尤其是在招商引資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)方面，并擁有一些相當(dāng)專業(yè)的人才。現(xiàn)在市縣地方本級區(qū)內(nèi)財政收入主要依靠稅收和土地出讓，其中的稅收部分已經(jīng)越來越依靠園區(qū)內(nèi)的企業(yè)貢獻(xiàn)，園區(qū)企業(yè)繳納的稅收占其所屬政府財政總收入的比例也越來越高，全國各地各類“園區(qū)”、“經(jīng)開區(qū)”、“高新區(qū)”的GDP、財稅收入已經(jīng)成為或正在成為地方收入主力，So，園區(qū)財政“方興未艾”！
作者簡介
李士宗，財政部、國家發(fā)改委PPP專家?guī)祀p庫專家，財政部財科院PPP所所長助理，亞太財科咨詢公司副總經(jīng)理，擁有政府、社會資本和咨詢機(jī)構(gòu)三方經(jīng)歷，四年園區(qū)實操經(jīng)驗，微信公眾號“云上人生”。
