第一，中國“園區(qū)”財政從來沒有真正“獨立”過，有的只是“相對”獨立，類似于政府下屬的部門或者單位。
中國實行一級政府一級預算，從中央到地方總共設立五級預算，園區(qū)的預算不是一級政府預算，此次新修訂的《預算法實施條例》第二條的內(nèi)容（縣級以上地方政府的派出機關根據(jù)本級政府授權(quán)進行預算管理活動，不作為一級預算，縣級以上地方政府的派出機關根據(jù)本級政府授權(quán)進行預算管理活動，不作為一級預算，其收支納入本級預算。）與1995年的實施條例基本一致，沒有實質(zhì)性修改，只是“進一步明確”了“其收支納入本級預算”而已。即明確了“本級政府”財政部門對本級政府“派出機關”（含中央或地方政府認可的有關“園區(qū)”管委會）的財政預算的直接管轄權(quán)，這也是現(xiàn)實情況，實際上各級政府的派出機關的預算幾十年來從來都不是政府五級預算中的一級預算，即便其設有財政局或財政所，大多只是一級預算單位而已，這方面預算法的規(guī)定也從來沒有變化。本次修例之所以在第二條加入一句“其收支納入本級預算”，應該是對目前一些地方政府和園區(qū)行政管理單位試圖改變或者明確其預算管理體制和管理權(quán)限要求的一種正式回應。
第二，什么情況下，園區(qū)財政可以“獨立”？
答案只有一個：撤銷園區(qū)管委會，代之以新“政府”。依據(jù)出自預算法有關條款，如“國家實行一級政府一級預算，設立中央，省、自治區(qū)、直轄市，設區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級預算；地方各級預算由本級人民代表大會審查和批準；各級預算由本級政府組織執(zhí)行，具體工作由本級政府財政部門負責”等。因此，有“獨立財政”要求的政府或管委會，需要按照行政區(qū)劃調(diào)整工作程序，逐級申報到國務院，按照不同情況，由國務院或國務院委托省政府審批，經(jīng)過批準的一級政府，則會具備該級政府的行政管轄范圍及行政事務管轄權(quán)，擁有獨立的一級預算。當然同時會有監(jiān)督同級政府工作（包括預算工作）的人民代表大會及其常委會以及同級黨委、政協(xié)等同步產(chǎn)生。我們通過想象行政區(qū)劃調(diào)整涉及到的程序、利益及其工作的難度，便可推知撤銷園區(qū)管委會、設立一級政府、實現(xiàn)所謂“財政獨立”的可能性。
第三，“十月一日起”，也即新預算法實施條例開始實施之日起，園區(qū)以及其它縣級以上地方政府的派出機關依舊可以根據(jù)本級政府的授權(quán)進行預算管理活動。如有個別地方在財政預算管理方面再有“越權(quán)”行事，則屬違例，包括在簽署區(qū)內(nèi)PPP協(xié)議、計算財政承受能力、使用一般和專項政府債以及其它投融資等方面，得嚴格依照新條例執(zhí)行。但大多數(shù)園區(qū)應該不存在此類違規(guī)行為，其財政預算管理活動照舊即可。總體上，新條例強調(diào)了政府派出機關的“收支納入本級預算”，具體如何納入，如何具體管理沒有再做出特別具體細化的規(guī)定，因此，10月1日起新條例實施后，財政和預算管理體制與新條例不沖突的大多縣級以上地方政府的“派出機關”（含園區(qū)管委會），繼續(xù)根據(jù)本級政府授權(quán)進行預算管理活動即可；如果個別地方（尤其是實力強大的老牌經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)等管委會）行政機關設置比較齊全，甚至已經(jīng)形成了一級政府的雛形，擁有轄區(qū)部分或者全部地方行政事務管轄權(quán)，財政預算管理“相對”獨立，則需按照新條例的有關要求，把“其收支納入本級（政府）預算”，依照預算法及其實施條例執(zhí)行，具體事項及流程可報請所屬政府，并“根據(jù)本級政府的授權(quán)”進行預算管理活動即可；具體地，在成為一級政府前，需按照或參照部門預算有關規(guī)定執(zhí)行。其收入包括本級財政安排的預算撥款收入和其他收入，其預算支出為與部門預算收入相對應的支出，包括基本支出和項目支出。
當然此次修例沒有對“地方政府的派出機關”進行詳細定義，沒有對個別地方的行政公署或者已設黨委、人大組織的園區(qū)（與當?shù)卣徊婊蚝喜⒌龋┳龀隼饨忉尅？傮w上，政府或上級財政部門認定的其它“派出機關”，一并應屬本次修例的約束范圍。
第四，目前大多政府和“園區(qū)”融資，仍然主要依靠其背后的“政府信用”，主要借用其“融資平臺公司”，其主要來源依舊是規(guī)制類財政資金、政策性銀行及非銀行金融機構(gòu)資金、商業(yè)銀行及非銀行金融機構(gòu)資金等，專項債、PPP等依舊是流行手段之一，而且目前大多政府投融資平臺公司債臺高筑，可用于抵質(zhì)押的東西已經(jīng)寥寥無幾，要想進一步擴大融資規(guī)模，除了深入挖潛，就是研究創(chuàng)新。本次修例用了相當大的篇幅對中央和地方政府性債務進行了規(guī)定，包括定義債務余額管理、限額管理、舉借債務的規(guī)模和債務限額安排方案等，10月1日新條例實施后，園區(qū)（管委會）作為政府一級預算下屬的預算單位，在融資方面可供選擇的渠道仍然相當多，包括依靠本級和上級政府、依靠園區(qū)（管委會）自身、依靠園區(qū)（管委會）的政府性投融資平臺公司和其它國有及國有控股企業(yè)，以及依靠園區(qū)內(nèi)土地、資產(chǎn)等相關“資源”等進行“籌資和融資”。當然這些籌融資活動需要在依法依規(guī)或者至少在不違法違規(guī)的前提下進行。需要注意的是，自從2014年《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》和新《預算法》發(fā)布實施以來，國家對政府性債務包括隱性債務的管理基本沒有放松，此次修例也沒有對《預算法》中所述的除法定債務和擔保外“地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務，不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保”等規(guī)定做出變化性解釋，即便當前面臨大疫和復雜的國際局勢，我們?nèi)匀荒軌蚵牭秸詡鶆盏木婇L鳴。因此，此次修例后政府園區(qū)籌融資仍然需要在挖潛和創(chuàng)新融資手段的同時，保持必要的合規(guī)性。
第五，“園區(qū)財政”不僅沒有走到盡頭，反而開始擔當?shù)胤秸斦杖氲闹髁Α?/strong>
據(jù)報道2019年全國218家“國家”級（不含省、市、縣級）“經(jīng)開區(qū)”實現(xiàn)GDP約11萬億元，同比增長8.3%，增幅高于同期全國平均水平（6.1%）2.2個百分點；實現(xiàn)財政收入2.1萬億元，同比增長5.6%，增幅高于同期全國平均水平（3.8%）1.8個百分點，占全國財政收入的比重為10.9%；實現(xiàn)稅收收入1.9萬億元，同比增長2.9%，增幅高于同期全國平均水平（1%）1.9個百分點，占全國稅收收入的比重為11.7%；2019年國家“高新區(qū)”的GDP占全國GDP的12.3%、稅收占全國的11.8%，已成為國家整體經(jīng)濟重要戰(zhàn)略支撐和新的增長點。國家高新區(qū)在國家發(fā)展中的地位是“三個高地”：創(chuàng)新高地、產(chǎn)業(yè)高地和人才高地。當然，省級及以下級別的經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)、開發(fā)區(qū)、園區(qū)等一般也是當?shù)谿DP和財稅收入的“排頭兵”。而政府園區(qū)管委會則從來不是法定意義的“一級政府”，它一般擁有比政府更加靈活高效一些的管理機制，尤其是在招商引資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務方面，并擁有一些相當專業(yè)的人才。現(xiàn)在市縣地方本級區(qū)內(nèi)財政收入主要依靠稅收和土地出讓，其中的稅收部分已經(jīng)越來越依靠園區(qū)內(nèi)的企業(yè)貢獻，園區(qū)企業(yè)繳納的稅收占其所屬政府財政總收入的比例也越來越高，全國各地各類“園區(qū)”、“經(jīng)開區(qū)”、“高新區(qū)”的GDP、財稅收入已經(jīng)成為或正在成為地方收入主力，So，園區(qū)財政“方興未艾”！
作者簡介
李士宗，財政部、國家發(fā)改委PPP專家?guī)祀p庫專家，財政部財科院PPP所所長助理，亞太財科咨詢公司副總經(jīng)理，擁有政府、社會資本和咨詢機構(gòu)三方經(jīng)歷，四年園區(qū)實操經(jīng)驗，微信公眾號“云上人生”。
