第一，中國(guó)“園區(qū)”財(cái)政從來(lái)沒(méi)有真正“獨(dú)立”過(guò)，有的只是“相對(duì)”獨(dú)立，類似于政府下屬的部門(mén)或者單位。
中國(guó)實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，從中央到地方總共設(shè)立五級(jí)預(yù)算，園區(qū)的預(yù)算不是一級(jí)政府預(yù)算，此次新修訂的《預(yù)算法實(shí)施條例》第二條的內(nèi)容（縣級(jí)以上地方政府的派出機(jī)關(guān)根據(jù)本級(jí)政府授權(quán)進(jìn)行預(yù)算管理活動(dòng)，不作為一級(jí)預(yù)算，縣級(jí)以上地方政府的派出機(jī)關(guān)根據(jù)本級(jí)政府授權(quán)進(jìn)行預(yù)算管理活動(dòng)，不作為一級(jí)預(yù)算，其收支納入本級(jí)預(yù)算。）與1995年的實(shí)施條例基本一致，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性修改，只是“進(jìn)一步明確”了“其收支納入本級(jí)預(yù)算”而已。即明確了“本級(jí)政府”財(cái)政部門(mén)對(duì)本級(jí)政府“派出機(jī)關(guān)”（含中央或地方政府認(rèn)可的有關(guān)“園區(qū)”管委會(huì)）的財(cái)政預(yù)算的直接管轄權(quán)，這也是現(xiàn)實(shí)情況，實(shí)際上各級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)的預(yù)算幾十年來(lái)從來(lái)都不是政府五級(jí)預(yù)算中的一級(jí)預(yù)算，即便其設(shè)有財(cái)政局或財(cái)政所，大多只是一級(jí)預(yù)算單位而已，這方面預(yù)算法的規(guī)定也從來(lái)沒(méi)有變化。本次修例之所以在第二條加入一句“其收支納入本級(jí)預(yù)算”，應(yīng)該是對(duì)目前一些地方政府和園區(qū)行政管理單位試圖改變或者明確其預(yù)算管理體制和管理權(quán)限要求的一種正式回應(yīng)。
第二，什么情況下，園區(qū)財(cái)政可以“獨(dú)立”？
答案只有一個(gè)：撤銷園區(qū)管委會(huì)，代之以新“政府”。依據(jù)出自預(yù)算法有關(guān)條款，如“國(guó)家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，設(shè)立中央，省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級(jí)預(yù)算；地方各級(jí)預(yù)算由本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)；各級(jí)預(yù)算由本級(jí)政府組織執(zhí)行，具體工作由本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)”等。因此，有“獨(dú)立財(cái)政”要求的政府或管委會(huì)，需要按照行政區(qū)劃調(diào)整工作程序，逐級(jí)申報(bào)到國(guó)務(wù)院，按照不同情況，由國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院委托省政府審批，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的一級(jí)政府，則會(huì)具備該級(jí)政府的行政管轄范圍及行政事務(wù)管轄權(quán)，擁有獨(dú)立的一級(jí)預(yù)算。當(dāng)然同時(shí)會(huì)有監(jiān)督同級(jí)政府工作（包括預(yù)算工作）的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)以及同級(jí)黨委、政協(xié)等同步產(chǎn)生。我們通過(guò)想象行政區(qū)劃調(diào)整涉及到的程序、利益及其工作的難度，便可推知撤銷園區(qū)管委會(huì)、設(shè)立一級(jí)政府、實(shí)現(xiàn)所謂“財(cái)政獨(dú)立”的可能性。
第三，“十月一日起”，也即新預(yù)算法實(shí)施條例開(kāi)始實(shí)施之日起，園區(qū)以及其它縣級(jí)以上地方政府的派出機(jī)關(guān)依舊可以根據(jù)本級(jí)政府的授權(quán)進(jìn)行預(yù)算管理活動(dòng)。如有個(gè)別地方在財(cái)政預(yù)算管理方面再有“越權(quán)”行事，則屬違例，包括在簽署區(qū)內(nèi)PPP協(xié)議、計(jì)算財(cái)政承受能力、使用一般和專項(xiàng)政府債以及其它投融資等方面，得嚴(yán)格依照新條例執(zhí)行。但大多數(shù)園區(qū)應(yīng)該不存在此類違規(guī)行為，其財(cái)政預(yù)算管理活動(dòng)照舊即可?？傮w上，新條例強(qiáng)調(diào)了政府派出機(jī)關(guān)的“收支納入本級(jí)預(yù)算”，具體如何納入，如何具體管理沒(méi)有再做出特別具體細(xì)化的規(guī)定，因此，10月1日起新條例實(shí)施后，財(cái)政和預(yù)算管理體制與新條例不沖突的大多縣級(jí)以上地方政府的“派出機(jī)關(guān)”（含園區(qū)管委會(huì)），繼續(xù)根據(jù)本級(jí)政府授權(quán)進(jìn)行預(yù)算管理活動(dòng)即可；如果個(gè)別地方（尤其是實(shí)力強(qiáng)大的老牌經(jīng)開(kāi)區(qū)、高新區(qū)等管委會(huì)）行政機(jī)關(guān)設(shè)置比較齊全，甚至已經(jīng)形成了一級(jí)政府的雛形，擁有轄區(qū)部分或者全部地方行政事務(wù)管轄權(quán)，財(cái)政預(yù)算管理“相對(duì)”獨(dú)立，則需按照新條例的有關(guān)要求，把“其收支納入本級(jí)（政府）預(yù)算”，依照預(yù)算法及其實(shí)施條例執(zhí)行，具體事項(xiàng)及流程可報(bào)請(qǐng)所屬政府，并“根據(jù)本級(jí)政府的授權(quán)”進(jìn)行預(yù)算管理活動(dòng)即可；具體地，在成為一級(jí)政府前，需按照或參照部門(mén)預(yù)算有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。其收入包括本級(jí)財(cái)政安排的預(yù)算撥款收入和其他收入，其預(yù)算支出為與部門(mén)預(yù)算收入相對(duì)應(yīng)的支出，包括基本支出和項(xiàng)目支出。
當(dāng)然此次修例沒(méi)有對(duì)“地方政府的派出機(jī)關(guān)”進(jìn)行詳細(xì)定義，沒(méi)有對(duì)個(gè)別地方的行政公署或者已設(shè)黨委、人大組織的園區(qū)（與當(dāng)?shù)卣徊婊蚝喜⒌龋┳龀隼饨忉尅？傮w上，政府或上級(jí)財(cái)政部門(mén)認(rèn)定的其它“派出機(jī)關(guān)”，一并應(yīng)屬本次修例的約束范圍。
第四，目前大多政府和“園區(qū)”融資，仍然主要依靠其背后的“政府信用”，主要借用其“融資平臺(tái)公司”，其主要來(lái)源依舊是規(guī)制類財(cái)政資金、政策性銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)資金、商業(yè)銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)資金等，專項(xiàng)債、PPP等依舊是流行手段之一，而且目前大多政府投融資平臺(tái)公司債臺(tái)高筑，可用于抵質(zhì)押的東西已經(jīng)寥寥無(wú)幾，要想進(jìn)一步擴(kuò)大融資規(guī)模，除了深入挖潛，就是研究創(chuàng)新。本次修例用了相當(dāng)大的篇幅對(duì)中央和地方政府性債務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，包括定義債務(wù)余額管理、限額管理、舉借債務(wù)的規(guī)模和債務(wù)限額安排方案等，10月1日新條例實(shí)施后，園區(qū)（管委會(huì)）作為政府一級(jí)預(yù)算下屬的預(yù)算單位，在融資方面可供選擇的渠道仍然相當(dāng)多，包括依靠本級(jí)和上級(jí)政府、依靠園區(qū)（管委會(huì)）自身、依靠園區(qū)（管委會(huì)）的政府性投融資平臺(tái)公司和其它國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)，以及依靠園區(qū)內(nèi)土地、資產(chǎn)等相關(guān)“資源”等進(jìn)行“籌資和融資”。當(dāng)然這些籌融資活動(dòng)需要在依法依規(guī)或者至少在不違法違規(guī)的前提下進(jìn)行。需要注意的是，自從2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》和新《預(yù)算法》發(fā)布實(shí)施以來(lái)，國(guó)家對(duì)政府性債務(wù)包括隱性債務(wù)的管理基本沒(méi)有放松，此次修例也沒(méi)有對(duì)《預(yù)算法》中所述的除法定債務(wù)和擔(dān)保外“地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)，不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保”等規(guī)定做出變化性解釋，即便當(dāng)前面臨大疫和復(fù)雜的國(guó)際局勢(shì)，我們?nèi)匀荒軌蚵?tīng)到政府性債務(wù)的警鐘長(zhǎng)鳴。因此，此次修例后政府園區(qū)籌融資仍然需要在挖潛和創(chuàng)新融資手段的同時(shí)，保持必要的合規(guī)性。
第五，“園區(qū)財(cái)政”不僅沒(méi)有走到盡頭，反而開(kāi)始擔(dān)當(dāng)?shù)胤秸?cái)政收入的主力。
據(jù)報(bào)道2019年全國(guó)218家“國(guó)家”級(jí)（不含省、市、縣級(jí)）“經(jīng)開(kāi)區(qū)”實(shí)現(xiàn)GDP約11萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)8.3%，增幅高于同期全國(guó)平均水平（6.1%）2.2個(gè)百分點(diǎn)；實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入2.1萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)5.6%，增幅高于同期全國(guó)平均水平（3.8%）1.8個(gè)百分點(diǎn)，占全國(guó)財(cái)政收入的比重為10.9%；實(shí)現(xiàn)稅收收入1.9萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)2.9%，增幅高于同期全國(guó)平均水平（1%）1.9個(gè)百分點(diǎn)，占全國(guó)稅收收入的比重為11.7%；2019年國(guó)家“高新區(qū)”的GDP占全國(guó)GDP的12.3%、稅收占全國(guó)的11.8%，已成為國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)重要戰(zhàn)略支撐和新的增長(zhǎng)點(diǎn)。國(guó)家高新區(qū)在國(guó)家發(fā)展中的地位是“三個(gè)高地”：創(chuàng)新高地、產(chǎn)業(yè)高地和人才高地。當(dāng)然，省級(jí)及以下級(jí)別的經(jīng)開(kāi)區(qū)、高新區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、園區(qū)等一般也是當(dāng)?shù)谿DP和財(cái)稅收入的“排頭兵”。而政府園區(qū)管委會(huì)則從來(lái)不是法定意義的“一級(jí)政府”，它一般擁有比政府更加靈活高效一些的管理機(jī)制，尤其是在招商引資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)方面，并擁有一些相當(dāng)專業(yè)的人才?，F(xiàn)在市縣地方本級(jí)區(qū)內(nèi)財(cái)政收入主要依靠稅收和土地出讓，其中的稅收部分已經(jīng)越來(lái)越依靠園區(qū)內(nèi)的企業(yè)貢獻(xiàn)，園區(qū)企業(yè)繳納的稅收占其所屬政府財(cái)政總收入的比例也越來(lái)越高，全國(guó)各地各類“園區(qū)”、“經(jīng)開(kāi)區(qū)”、“高新區(qū)”的GDP、財(cái)稅收入已經(jīng)成為或正在成為地方收入主力，So，園區(qū)財(cái)政“方興未艾”！
作者簡(jiǎn)介
李士宗，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委PPP專家?guī)祀p庫(kù)專家，財(cái)政部財(cái)科院PPP所所長(zhǎng)助理，亞太財(cái)科咨詢公司副總經(jīng)理，擁有政府、社會(huì)資本和咨詢機(jī)構(gòu)三方經(jīng)歷，四年園區(qū)實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，微信公眾號(hào)“云上人生”。
