9月23日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），從土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例、相關(guān)政策的銜接、中央到地方的資金調(diào)劑機(jī)制、土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金的統(tǒng)籌使用和核算等五個(gè)方面提出了新的規(guī)定。《意見(jiàn)》對(duì)現(xiàn)有土地出讓收入分配格局提出了新要求，將會(huì)對(duì)未來(lái)以土地為核心的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式以及存量項(xiàng)目收入分配模式產(chǎn)生重要影響。本文將在梳理政策脈絡(luò)基礎(chǔ)上，解讀文件內(nèi)容，并對(duì)文件影響做簡(jiǎn)要分析。
一、 國(guó)有土地出讓收入制度政策脈絡(luò)
國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入又稱為土地出讓金，是指各級(jí)政府以出讓等方式配置國(guó)有土地使用權(quán)而獲取的全部土地價(jià)款。土地出讓收入也是土地財(cái)政的核心概念。我國(guó)國(guó)有土地長(zhǎng)期實(shí)行無(wú)償?shù)男姓潛苤贫龋S著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立完善和改革開(kāi)放深入推進(jìn)，中央和地方開(kāi)始逐步推進(jìn)土地使用制度改革。從國(guó)有土地出讓收入制度歷史沿革的視角分析，國(guó)有土地出讓收入制度的變遷主要經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：
階段一：改革開(kāi)放初期，主要用于土地開(kāi)發(fā)和城市建設(shè)（1987-1996）
1987年，深圳實(shí)施土地招拍掛，成為全國(guó)首次以協(xié)議方式出讓土地的地區(qū)，拉開(kāi)了中國(guó)土地使用權(quán)制度改革的序幕。1989年到1994年之間，國(guó)有土地出讓收入的使用方向和使用范圍，國(guó)家先后下發(fā)政策進(jìn)行明確，核心內(nèi)容包括：（一）土地出讓收入主要用于城市（基礎(chǔ)設(shè)施）建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)；（二）建立城市土地開(kāi)發(fā)建設(shè)基金，實(shí)行專款專用。1987年-1996年之間，我國(guó)國(guó)有土地出讓收入使用方向主要用于土地開(kāi)發(fā)和城市建設(shè)，大量的土地出讓收入為這一時(shí)期的城鎮(zhèn)化提供了重要財(cái)力支持。
之后相繼出臺(tái)《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》、《劃撥用地目錄》和《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》。政府一系列政策文件推動(dòng)土地資源市場(chǎng)化配置，我國(guó)國(guó)有土地出讓制度逐步形成和完善。
階段二：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立和完善，土地出讓收入使用范圍逐步擴(kuò)大（1997-2006）
這一階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革逐步深入，國(guó)有企業(yè)改革不斷深化，耕地保護(hù)也成為基本國(guó)策，政府調(diào)控土地市場(chǎng)的重要作用日益發(fā)揮，土地財(cái)政分配的調(diào)節(jié)作用日益凸顯。這一階段土地出讓收入的使用范圍除原有的繼續(xù)用于城市建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)外又逐步擴(kuò)大，主要包括：（一）土地出讓收入用于安置破產(chǎn)企業(yè)職工；（二）土地出讓收入用于耕地開(kāi)發(fā)，從1999年1月1日起，對(duì)于新增建設(shè)用地，市、縣政府取得的土地收益30%上繳中央，專項(xiàng)用于耕地開(kāi)發(fā)；（三）土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)，土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的比例，按各市、縣不低于土地出讓平均純收益的15％確定，用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的土地出讓金主要留在市、縣，專款專用；（四）建立國(guó)有土地收益基金，將部分土地出讓收益用于收儲(chǔ)土地。
階段三：深化土地制度改革，國(guó)有土地出讓收入制度走向規(guī)范化、制度化（2007至今）
2006年12月31日財(cái)政部、國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行共同印發(fā)《國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》（財(cái)綜〔2006〕68號(hào)），確立了新的國(guó)有土地出讓收入制度。之后隨著土地制度改革的不斷深入，國(guó)有土地出讓收入制度走向規(guī)范化、制度化。主要呈現(xiàn)以下幾方面的特點(diǎn)：
（一）明確土地出讓收入使用范圍。主要包括：征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開(kāi)發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出以及其他支出等五項(xiàng)。
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按照地方人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償方案、拆遷補(bǔ)償方案以及財(cái)政部門核定的預(yù)算執(zhí)行。
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含因出讓土地涉及的需要進(jìn)行的相關(guān)道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，以及相關(guān)需要支付的銀行貸款本息等支出，按照財(cái)政部門核定的預(yù)算安排。
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2.財(cái)政部門規(guī)定的與前期土地開(kāi)發(fā)相關(guān)的費(fèi)用
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1.保持被征地農(nóng)民原有生活水平補(bǔ)貼支出
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按照各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市人民政府規(guī)定以及財(cái)政部門核定的預(yù)算執(zhí)行。
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2.補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會(huì)保障支出
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3.用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)支出
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4.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出
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含完善國(guó)有土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。
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按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
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2.繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)
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5.支持破產(chǎn)或改制國(guó)有企業(yè)職工安置費(fèi)用支出
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（二）明確土地出讓收入使用重點(diǎn)領(lǐng)域。重點(diǎn)向新農(nóng)村建設(shè)傾斜，逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重。用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金，要重點(diǎn)用于農(nóng)村飲水、沼氣、道路、環(huán)境、衛(wèi)生、教育以及文化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。
（三）明確土地出讓收入使用支出安排。出讓收入的使用要確保足額支付征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)、補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會(huì)保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補(bǔ)貼支出。在支出安排上，首先確保被征地農(nóng)民和補(bǔ)拆遷居民的合法利益，然后才能安排其他各類事項(xiàng)。
（四）明確土地出讓收入使用管理規(guī)范。出讓收支全額納入地方政府基金預(yù)算管理，收入全部繳入地方國(guó)庫(kù)，支出均通過(guò)地方政府基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行“收支兩條線”管理；在地方國(guó)庫(kù)中設(shè)立專賬，專門核算土地出讓收入和支出情況；要按照“以收定支，收支平衡”原則編制年度土地出讓收支預(yù)算。
二、《意見(jiàn)》重點(diǎn)內(nèi)容解讀
從前述政策梳理即可看出，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入分配于農(nóng)村農(nóng)業(yè)的政策安排肇始于20世紀(jì)初，本次《意見(jiàn)》是對(duì)2006年確立的制度體系進(jìn)行的補(bǔ)充和細(xì)化，并規(guī)定了若干新的分配規(guī)則，其重點(diǎn)內(nèi)容主要有：
（一）提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例
《意見(jiàn)》要求“各省（自治區(qū)、直轄市）可結(jié)合本地實(shí)際，從以下兩種方式中選擇一種組織實(shí)施：一是按照當(dāng)年土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達(dá)到50%以上計(jì)提，若計(jì)提數(shù)小于土地出讓收入8%的，則按不低于土地出讓收入8%計(jì)提；二是按照當(dāng)年土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達(dá)到10%以上計(jì)提”；“各省（自治區(qū)、直轄市）可對(duì)所轄市、縣設(shè)定差異化計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)，但全省（自治區(qū)、直轄市）總體上要實(shí)現(xiàn)土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例逐步達(dá)到50%以上的目標(biāo)要求。”
相較于之前土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的規(guī)定，《意見(jiàn)》不僅提高了計(jì)提比例，也對(duì)計(jì)提規(guī)則做了修改。財(cái)政部、國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)《用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的土地出讓金使用管理辦法》的通知》（財(cái)建[2004]174號(hào)）規(guī)定：“土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的比例,由各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市人民政府根據(jù)不同情況,按各市(地、州、盟)、縣(市、旗)不低于土地出讓平均純收益的15%確定”；《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（2011年中央一號(hào)文件）規(guī)定：“從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，充分發(fā)揮新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等土地整治資金的綜合效益。” 《關(guān)于從土地出讓收益中計(jì)提教育資金有關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)綜〔2011〕62號(hào)）規(guī)定：從土地出讓收益中按照10%的比例計(jì)提的教育資金，“從土地出讓收益中計(jì)提的教育資金，實(shí)行專款專用，重點(diǎn)用于農(nóng)村（含縣鎮(zhèn)，下同）學(xué)前教育、義務(wù)教育和高中階段（以下簡(jiǎn)稱農(nóng)村基礎(chǔ)教育）學(xué)校的校舍建設(shè)和維修改造、教學(xué)設(shè)備購(gòu)置等項(xiàng)目支出，具體包括前期工作費(fèi)、工程施工費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、竣工驗(yàn)收費(fèi)、項(xiàng)目管理費(fèi)和不可預(yù)見(jiàn)的費(fèi)用等。”可見(jiàn)，上述過(guò)往規(guī)定中農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用、農(nóng)田水利建設(shè)費(fèi)用和農(nóng)村基礎(chǔ)教育費(fèi)用計(jì)提比例總計(jì)35%，且是以土地出讓收益為標(biāo)準(zhǔn)。
《意見(jiàn)》要求各省（自治區(qū)、直轄市）總體上要實(shí)現(xiàn)土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例逐步達(dá)到50%以上的目標(biāo)要求，比現(xiàn)行政策提高15個(gè)百分點(diǎn)；且設(shè)立了8%的地方政府土地出讓收入要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的最低標(biāo)準(zhǔn)。土地出讓收益是土地出讓收入扣除征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開(kāi)發(fā)支出等成本性支出后的收益。相對(duì)于過(guò)去政策以土地出讓收益作為基數(shù)，《意見(jiàn)》以土地出讓收入為基數(shù)設(shè)定分配比例能夠擠出一部分政府土地出讓成本的水分，保證了分配的可靠性。
（二）土地出讓收入分配模式將漸進(jìn)式推進(jìn)
《意見(jiàn)》規(guī)定：土地出讓收入中用于償還“十三五”易地扶貧搬遷融資資金以及償還收儲(chǔ)土地因收儲(chǔ)土地形成的地方政府債務(wù)不受影響。同時(shí)兜底規(guī)定：“合理把握土地征收、收儲(chǔ)、供應(yīng)節(jié)奏，保持土地出讓收入和收益總體穩(wěn)定，統(tǒng)籌處理好提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例與防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。”由此可見(jiàn)，《意見(jiàn)》的執(zhí)行是一個(gè)漸進(jìn)式推進(jìn)過(guò)程，文件要求的總體目標(biāo)（即到“十四五”末期，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達(dá)到50%以上）有一個(gè)五年的過(guò)渡期，期間地方政府還是要處理好存量項(xiàng)目建設(shè)與支農(nóng)支出的平衡，不增加、并且化解地方政府隱性負(fù)債仍是《意見(jiàn)》出臺(tái)的重要考量因素。
（三）土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金的使用范圍有所擴(kuò)大
《意見(jiàn)》要求“整合使用土地出讓收入中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金，重點(diǎn)用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、現(xiàn)代種業(yè)提升、農(nóng)村供水保障、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村土地綜合整治、耕地及永久基本農(nóng)田保護(hù)、村莊公共設(shè)施建設(shè)和管護(hù)、農(nóng)村教育、農(nóng)村文化和精神文明建設(shè)支出，以及與農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接相關(guān)的山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)、以工代賑工程建設(shè)等。”這就為土地出讓資金使用指明了方向、劃定了范圍。相比于財(cái)綜[2006]68號(hào)文對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出范圍的表述“農(nóng)村飲水、沼氣、道路、環(huán)境、衛(wèi)生、教育以及文化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，《意見(jiàn)》的范圍更為廣泛，可策劃的項(xiàng)目概念也更為明晰。
《意見(jiàn)》規(guī)定：“規(guī)范土地出讓收入管理，嚴(yán)禁變相減免土地出讓收入，確保土地出讓收入及時(shí)足額繳入國(guó)庫(kù)。嚴(yán)格核定土地出讓成本性支出，不得將與土地前期開(kāi)發(fā)無(wú)關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目建設(shè)成本納入成本核算范圍，虛增土地出讓成本，縮減土地出讓收益。”“嚴(yán)肅查處擅自減免、截留、擠占、挪用應(yīng)繳國(guó)庫(kù)土地出讓收入以及虛增土地出讓成本、違規(guī)使用農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入資金等行為，并依法依規(guī)追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。”
實(shí)踐中，地方存在一些將與土地前期開(kāi)發(fā)無(wú)關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目建設(shè)成本納入土地開(kāi)發(fā)成本、變相減少支農(nóng)土地出讓收益比例的行為。《意見(jiàn)》明確禁止此類行為，一方面保障了政策執(zhí)行過(guò)程不走樣，確保支農(nóng)資金足量到位；另一方面，對(duì)于社會(huì)資本方而言，城鎮(zhèn)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)中包含的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容應(yīng)審慎對(duì)待，避免涉足一級(jí)開(kāi)發(fā)中與土地前期開(kāi)發(fā)無(wú)關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目建設(shè)，影響項(xiàng)目回款。
三、《意見(jiàn)》對(duì)基建項(xiàng)目投融資的影響
（一）城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的F+EPC、ABO、片區(qū)開(kāi)發(fā)等與土地出讓收入掛鉤的項(xiàng)目將受到影響
在中央和地方嚴(yán)格把控政府違規(guī)負(fù)債的背景下，現(xiàn)存基建投融資項(xiàng)目多數(shù)以片區(qū)開(kāi)發(fā)、ABO、F+EPC等模式實(shí)施，此類模式的付費(fèi)來(lái)源大多是各級(jí)地方政府的土地出讓收入，或是直接由社會(huì)資本進(jìn)行土地的一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)投資與收益的自平衡。此次《意見(jiàn)》的出臺(tái)明確規(guī)定土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例最低為8%，到“十四五”期末，以省（自治區(qū)、直轄市）為單位，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例要達(dá)到50%以上。《意見(jiàn)》要求的“不得將與土地前期開(kāi)發(fā)無(wú)關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目建設(shè)成本納入成本核算范圍”又堵住了后門。由于《意見(jiàn)》設(shè)定了五年的緩沖期，土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金也主要由市、縣政府安排使用，且地方政府要處理好地方政府債務(wù)與支農(nóng)支出的平衡問(wèn)題，如果此類存量項(xiàng)目如回款期限較短，則受到的影響不大；但期限較長(zhǎng)的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目或新增項(xiàng)目勢(shì)必會(huì)隨著“十四五”推進(jìn)而受到越來(lái)越多地“掣肘”，社會(huì)資本方在承接此類新增項(xiàng)目時(shí)應(yīng)將市縣和省級(jí)政府對(duì)《意見(jiàn)》的落實(shí)情況與項(xiàng)目回款的關(guān)系做充分了解。
（二）與土地出讓收入相關(guān)的專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模將持續(xù)縮減
根據(jù)中國(guó)債券信息網(wǎng)和相關(guān)文章披露的資料，以安徽省宣城市為例，宣城市2018年發(fā)行了34.78億元新增專項(xiàng)債，以土儲(chǔ)、棚改為主。2019年發(fā)行了40.3億元新增專項(xiàng)債，仍然以棚改為主，達(dá)到31.67億元。2020年已發(fā)行46.75億元，全部為其他類型項(xiàng)目收益專項(xiàng)債。2020年發(fā)行的項(xiàng)目當(dāng)中，收入來(lái)源包含土地出讓收入的共計(jì)有12個(gè)項(xiàng)目。宣城12個(gè)項(xiàng)目出讓土地將超過(guò)1萬(wàn)畝，其中收入100%來(lái)源于土地出讓收入的項(xiàng)目有3個(gè)；土地出讓收入占總收入比重超過(guò)60%的項(xiàng)目有6個(gè)。宣城市本級(jí)5個(gè)項(xiàng)目，其中3個(gè)項(xiàng)目收入100%來(lái)源于土地出讓收入，5個(gè)項(xiàng)目土地出讓收入平均占比為88.80%。
土地出讓收入占比過(guò)高，主要依靠土地出讓收入作為項(xiàng)目收益和還款來(lái)源的項(xiàng)目在全國(guó)各地不在少數(shù)，2019年12月財(cái)政部預(yù)算司巡視員王克冰在《地方債市場(chǎng)建設(shè)與發(fā)展研討會(huì)》上強(qiáng)調(diào)：“專項(xiàng)債券需要改變現(xiàn)在專項(xiàng)債來(lái)源單一和過(guò)度依賴土地出讓收入的局面。” 隨著此次《意見(jiàn)》的出臺(tái)，今后主要依靠土地出讓收入作為項(xiàng)目收益和還款來(lái)源的項(xiàng)目將逐漸收緊，專項(xiàng)債券過(guò)度依賴土地出讓收入的局面將得到改善，城市開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目與土地出讓收入直接相關(guān)的專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模將持續(xù)縮減。
（三）鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)將成為新的市場(chǎng)關(guān)注點(diǎn)
在“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”下，鄉(xiāng)村發(fā)展就是擴(kuò)大內(nèi)需的一個(gè)重要戰(zhàn)略支點(diǎn)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為“補(bǔ)短板”已被提上日程。無(wú)論是《土地管理法》修訂推廣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓制度及各地試點(diǎn)、還是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》提出農(nóng)業(yè)農(nóng)村區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)模式概念，引導(dǎo)社會(huì)資本方投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已成為明確政策導(dǎo)向。《意見(jiàn)》在一定程度上打通了此類模式中政府付費(fèi)的來(lái)源問(wèn)題，未來(lái)的投建模式將形成以集體建設(shè)用地出讓或運(yùn)營(yíng)收益、國(guó)有土地出讓收入支農(nóng)部分和政府一般財(cái)政公共預(yù)算支出“三駕馬車”的收益模式。當(dāng)前政策倡導(dǎo)的農(nóng)村開(kāi)發(fā)商業(yè)模式主要有：
1、農(nóng)業(yè)農(nóng)村區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)模式
《社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》提出：“探索區(qū)域整體開(kāi)發(fā)模式。支持有實(shí)力的社會(huì)資本在符合法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)劃、尊重農(nóng)民意愿的前提下，因地制宜探索區(qū)域整體開(kāi)發(fā)模式，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、集中連片水產(chǎn)健康養(yǎng)殖示范建設(shè)、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等進(jìn)行整體化投資，建立完善合理的利益分配機(jī)制，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供區(qū)域性、系統(tǒng)性解決方案，促進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效，帶動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境顯著改善、農(nóng)民收入持續(xù)提升，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本與農(nóng)戶互惠共贏。”筆者認(rèn)為，該《指引》與《土地管理法》共同構(gòu)成了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開(kāi)發(fā)利用的核心政策資源，很可能成為目前新農(nóng)村建設(shè)、開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等項(xiàng)目用地瓶頸的突破口。以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地為核心的農(nóng)業(yè)農(nóng)村區(qū)域開(kāi)發(fā)就是集“土地整理+集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓+開(kāi)發(fā)建設(shè)+基礎(chǔ)設(shè)施配套+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入運(yùn)營(yíng)”為一體的操作模式，社會(huì)資本方可根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)以聯(lián)合體形式參與上述模式的部分或全部流程。在參與主體方面，謀求轉(zhuǎn)型的政府平臺(tái)公司可參與到此類區(qū)域開(kāi)發(fā)中來(lái)。平臺(tái)公司可利用其屬地化優(yōu)勢(shì)，通盤考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村區(qū)域開(kāi)發(fā)區(qū)位選擇，通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開(kāi)發(fā)持有、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入運(yùn)營(yíng)為手段做大做強(qiáng)。《意見(jiàn)》中規(guī)定的土地出讓收入中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金廣泛的使用范圍更是為上述模式策劃成“可行性缺口補(bǔ)貼+政府付費(fèi)”提供了政策依據(jù)。詳見(jiàn)：
社會(huì)資本新投向——解析農(nóng)業(yè)農(nóng)村區(qū)域開(kāi)發(fā)模式
2、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)類項(xiàng)目
國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2019〕1645號(hào)）規(guī)定“堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，逐步建立健全城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護(hù)”、“支持有條件的地方政府將城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目整體打包，實(shí)行一體化開(kāi)發(fā)建設(shè)管護(hù)。”城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可融入農(nóng)村建設(shè)管護(hù)范疇，在當(dāng)下城市基建政策乏力情況下利用農(nóng)村政策紅利不失為一種策略。而開(kāi)發(fā)建設(shè)管護(hù)一體化實(shí)施的政策也為社會(huì)資本方在農(nóng)村領(lǐng)域開(kāi)展投建一體化打開(kāi)了新局面。結(jié)合來(lái)看，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)類項(xiàng)目可以打包成為“城市基建投資、建設(shè)、管護(hù)+農(nóng)村基建投資、建設(shè)、管護(hù)”模式。
就回款來(lái)源，文件指出：“地方各級(jí)政府要依據(jù)管護(hù)責(zé)任、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，建立城鄉(xiāng)一體化的公共財(cái)政預(yù)算支出體制，將應(yīng)由政府承擔(dān)的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)費(fèi)用納入本級(jí)政府預(yù)算”、“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益，安排一定比例用于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)。”文件將管護(hù)費(fèi)用（如果打包投資建設(shè)，則應(yīng)當(dāng)包含投資收益及建安成本收益部分）付款來(lái)源劃分為地方財(cái)政支付、農(nóng)村集體資金、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益及城鄉(xiāng)使用者付費(fèi)。上述收入來(lái)源并不相互排斥，可以在一個(gè)項(xiàng)目中共存，《意見(jiàn)》規(guī)定的固定支出比例也為此類項(xiàng)目政府付費(fèi)部門做了政策保障。
（四）存量涉農(nóng)項(xiàng)目可把握政策紅利
不同于城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的以土地出讓為核心的建設(shè)項(xiàng)目，《意見(jiàn)》將會(huì)給利用集體土地建設(shè)的安置房等涉農(nóng)項(xiàng)目回款帶來(lái)利好。《意見(jiàn)》設(shè)定的土地出讓收益固定比例用于支農(nóng)使用，能在政府一般公共預(yù)算外新增部分政府付費(fèi)。在使用安排上，《意見(jiàn)》規(guī)定土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金主要由市、縣政府安排使用，重點(diǎn)向縣級(jí)傾斜，賦予縣級(jí)政府合理使用資金的主動(dòng)權(quán)。由此，社會(huì)資本方可與市縣財(cái)政、土地等主管部門溝通，合理安排涉農(nóng)項(xiàng)目回款問(wèn)題。
