在2019年修正的新《土地管理法》實施之前，對集體所有土地實行征收的前提條件是“國家為了公共利益的需要”，但未對何為“為了公共利益的需要”做明確的界定。新《土地管理法》第45條對何為“為了公共利益的需要”進行了具體的規(guī)定：“（一）軍事和外交需要用地的；（二）由政府組織實施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎設施建設需要用地的；（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、生態(tài)環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社區(qū)綜合服務、社會福利、市政公用、優(yōu)撫安置、英烈保護等公共事業(yè)需要用地的；（四）由政府組織實施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設需要用地的；（五）在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內，經省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發(fā)建設需要用地的；（六）法律規(guī)定為公共利益需要可以征收農民集體所有的土地的其他情形。”
上述規(guī)定中的第（一）至（四）項通過列舉方式界定了明顯屬于公共利益的事項，第（六）項屬于兜底的規(guī)定，而第（五）項屬于對“為了公共利益的需要”的新增概念，該條第二款進一步規(guī)定“第（五）項規(guī)定的成片開發(fā)并應當符合國務院自然資源主管部門規(guī)定的標準”，據(jù)此，自然資源部為落實該授權立法事項制定了《標準》。
1. “成片開發(fā)”的區(qū)位
《標準》所稱“成片開發(fā)”，是指在國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的集中建設區(qū)，由縣級以上地方人民政府組織的對一定范圍的土地進行的綜合性開發(fā)建設活動。
根據(jù)《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的分類，我們理解“成片開發(fā)”只能是國土空間規(guī)劃中“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的集中建設區(qū)”內的一定范圍，而不能在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的“城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)”和“特別用途區(qū)”內。
2.“成片開發(fā)”范圍內的公益性用地比例一般不低于40%
《標準》規(guī)定“成片開發(fā)”范圍內的基建公建及其他公益性用地比例一般不低于40%，各市縣的具體比例由省級人民政府根據(jù)各地情況差異確定。
我們理解，因各省及縣/市地區(qū)定位和發(fā)展的不同也存在突破40%的可能性。另外，“其他公益性用地”具體指什么用地有待進一步明確。
3. “成片開發(fā)”審批的基本流程
《標準》規(guī)定縣級以上地方人民政府應當依據(jù)當?shù)貒窠洕蜕鐣l(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，組織編制土地征收“成片開發(fā)”方案，納入當?shù)貒窠洕蜕鐣l(fā)展年度計劃，并報省級人民政府批準，編制方案時應充分聽取人大代表、政協(xié)委員、社會公眾和有關專家學者的意見，并應當充分征求“成片開發(fā)”范圍內農村集體經濟組織和農民的意見并獲其同意。省級人民政府應當組織人大代表、政協(xié)委員和土地、規(guī)劃、經濟、法律、產業(yè)等方面的專家組成專家委員會，對土地征收“成片開發(fā)”方案的科學性、必要性進行論證，作為批準土地征收“成片開發(fā)”方案的重要依據(jù)。
結合《土地管理法實施條例（征求意見稿）》的相關規(guī)定，我們理解“成片開發(fā)”應當與土地征收同時提出審批申請。另外，經批準的“成片開發(fā)”方案是否可以進行調整有待進一步的明確。
4.“成片開發(fā)”批準的負面清單
《標準》規(guī)定下列情形不得批準土地征收“成片開發(fā)”方案：涉及占用基本農田的；市縣區(qū)域內存在大量批而未供或者閑置土地的；各類開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)土地利用效率低下的；已批準實施的土地征收“成片開發(fā)”連續(xù)兩年未完成方案安排的年度實施計劃的。
我們理解，如連續(xù)兩年未按經批準的方案實施年度計劃的，新的“成片開發(fā)”方案將不被批準。
由于目前城市綜合開發(fā)項目日趨增多，對于以成片開發(fā)的方式對集體所有土地實行征收是現(xiàn)實需求。但是新《土地管理法》實施后，集體所有土地的征收審批增加了“公共利益審查”環(huán)節(jié)，而城市綜合開發(fā)項目因其范圍內包含多種類型和用途的用地，故無法完全符合《土地管理法》第45條中（一）至（四）項的內容，而第（五）項的適用又缺乏具體的規(guī)制和界定標準，使得城市綜合開發(fā)項目中集體所有土地的征收遇到了審批適用上的困難。《標準》的出臺將使《土地管理法》第45條第（五）項得以落實和適用，給城市綜合開發(fā)項目中集體所有土地的征收留有了空間，是對城市綜合開發(fā)項目的一大利好。
但《標準》也對“成片開發(fā)”做出了限制性的規(guī)定，如公益性用地40%的最低比例以及年度實施計劃的嚴格落實等，城市綜合開發(fā)項目如按照上述要求申請成片開發(fā)的集體土地征收也將受到一定程度上的限制。
我們建議《標準》中土地征收“成片開發(fā)”方案的內容不宜對“成片開發(fā)”范圍內的建設時序及建設進度等做太過詳細和嚴格的限制，在保證公益性用地比例的前提下，應給予縣/市根據(jù)需要對方案進行調整的權利和空間，以確保“成片開發(fā)”的效率和靈活性。
