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9月末，國務院辦公廳出臺了《調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》，自然資源部又就《土地征收“成片開發”標準》進行意見征求，加之年初施行的新版《土地管理法》，為節約集約利用（農村）土地、調整土地出讓收入用途和確保支農支出提供了制度規范。

針對近期出臺的兩個意見，已有部分解讀文章，也提出了一些應對措施，本文從農村集體建設用地的征收、土地出讓收入的分配以及地方財政整體的應對思路等內容，并結合案例分析，討論現行政策下農村集體建設用地成片開發的可行途徑。

我國的土地分為三類，即農用地、建設用地和未利用地，建設用地包括城市建設用地、農村建設用地（鄉鎮村），農村建設用地的所有權屬于集體，農村集體建設用地包括宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地。

關于農村土地征用補償，土地管理法中有詳細規定，目前是實物補償為主、貨幣補償為輔。補償對象，一部分是對失地農民的補償，一部分是對農村集體（典型為社區）的補償。

對失地農民的補償，包括房屋征收補償、青苗補償、其他所屬建筑物補償以及安置費等。

對農村集體的補償，包括對集體財產的補償和對征用土地的補償；如果是征收集體建設用地，用于房地產開發，則表現為出讓金返還，如果是合作進行，主要為實物分配，也有核定經濟發展用地指標補償方式。

1、設定土地出讓收入用于農業農村的最低比例

一是按照當年土地出讓收益用于農業農村的資金占比逐步達到50%以上計提（不低于土地出讓收入8%），二是按照當年土地出讓收入用于農業農村的資金占比逐步達到10%以上計提。

這里的10%（下文均以該比例進行論述），指的是用于農業農村的最低比例，由于此前的土地出讓收入一直有用于支農支出的部分，而且本次意見也明確表示“已計提的農業土地開發資金、農田水利建設資金、教育資金等，以及市、縣政府繳納的新增建設用地土地有償使用費中，實際用于農業農村的部分，計入土地出讓收入用于農業農村的支出”，所以，此次“意見”實際是規定了以省為單位，土地出讓收入用于農業農村的最低比例。

2、強調要保持土地出讓收入及涉及各方面的穩定性

規范土地出讓收入管理，嚴禁變相減免土地出讓收入，嚴格核定土地出讓成本性支出，不得將與土地前期開發無關的基礎設施和公益性項目建設成本納入成本核算范圍，虛增土地出讓成本，縮減土地出讓收益；要統籌處理好提高土地出讓收入用于農業農村比例與防范化解地方政府債務風險的關系，以及持續加大各級財政通過原有渠道用于農業農村的支出力度，避免對一般公共預算支農投入產生擠出效應，確保對農業農村投入切實增加。

3、為提高支農資金使用的靈活性，允許各地根據鄉村振興實際需要，打破分項計提、分散使用的管理方式，整合使用土地出讓收入中用于農業農村的資金。

該征求意見明確表述成片開發是在城鎮開發邊界劃定范圍內集中建設區（并未提及其他類別區域），2020版土地管理法中提及的成片開發主要指在征收農民集體所有土地情形下的，征收農民集體所有土地涉及情形更復雜些，本文以征收農民集體所有土地進行“公益性和商業性綜合開發”做案例探討。

征求意見中，除了對“成片開發”方案所含內容有完整表述外，對于“成片開發”項目成敗較重要的要求主要是征收土地用于“基礎設施、公共服務設施以及其他公益性用地比例”一般不低于40%。

XOD模式是由TOD模式演變而來，包括TOD（交通導向）、AOD（機場導向）、EOD(教育設施導向）、COD（文化設施導向）、HOD（綜合醫療設施導向）、SOD模式（體育運動設施導向）、POD（生態設施導向）等。

以機場導向的AOD模式為例，由于大型機場與所在城市中心之間普遍存在復合型的交通走廊，環城高速公路和機場內道路核心及周邊輻射帶動區域，有著全國和全球的便利可達性，機場進場交通走廊由此普遍成為城市空間發展和高新技術產業布局的重點區位，也成為“成片開發”的目標區域之一。

XOD模式對城市基礎設施和城市土地進行一體化開發利用，能夠形成土地收益和城市基礎設施投資之間自平衡關系（公益性基礎設施項目區域和商住產綜合開發區域），切實解決“成片開發”過程中“錢”的問題，不會給財政帶來較大負擔。

之前已有文章提出來，未來更要平衡土地出讓收入與土地上產業收入的關系，思路肯定是正確的，況且優先促進產業發展，也是當前的政策導向。

這里先不談產業發展導向，單純說明實現地方財政收入最大化應注意的幾個方面。如果出讓土地用途為工業類（包括倉儲等），出讓價格較低，能帶來產業發展，增加稅收等一般公共預算收入，但企業所得稅等涉及中央和地方分成，當然如果能造就“獨角獸”類企業，對地方財政收入增加、國資持股增值及相關上下游產業的拉動，肯定會有積極作用；如果出讓土地用途為商業或住宅，出讓價格較高，除帶來一般稅收外，還會帶來地方稅種土地增值稅；所以單純以增加地方政府財政收入為目的，應通盤考慮項目開發對地方財政總收入、一般預算收入、政府性基金收入的綜合影響。

綜上所述，本文以臨空經濟區發展需要進行土地征收、機場和居民生活公益性基礎建設土地留用、沿線商住產項目開發為例，討論項目的可行模式。為簡單起見，以土地出讓收入10%作為支農支出，項目開發收益僅考慮土地出讓。公益性土地項目建設另行討論。

1、案例設計思路：

以成片開發1200畝土地為例，均為農村集體建設用地，項目涉及社區拆舊建新、集體經濟組織建筑物拆遷補償和青苗補償、配套商業設施建設和公益性基礎設施建設等。

騰空土地出讓收入按10%用于農村，并不導致地方政府可支配土地出讓收入減少10%，因為土地出讓收入本就有用于支農支出的要求，無論是用于提取各類農村發展基金，還是直接用于本次支農支出。

“成片開發”土地空間上，基礎設施和公共服務設施等公益性用地比例為40%，公益性設施主要為空港道路（包括連接環城快速路）、污水處理等新建社區及空港生活支持設施、綠化及水電暖等基本設施、油氣及充電站等設施；

土地征收的成本，地方政府方面的成本（包括土地有償使用費、部分征地費用、補償費用和土地整理費用），綜合體現在對農民、社區和集體經濟組織的貨幣補償上，收益體現在土地出讓收入；征收實施主體為城投A公司，其成本體現在安置區代建成本，收益體現在代建安置區的銷售和配套商業設施運營上，若項目收益能夠覆蓋成本，則在項目其他方面合規的情況下，符合發債及銀行貸款關于合規還款來源的要求（未考慮其他財務狀況）；

居民和集體經濟組織的補償，體現在實物補償和貨幣補償及協議價格購買實物安置用房上；社區的收益，包括配套商業設施的所有權和土地出讓金返還（折抵征地費用）上。

2、資金來源分析

成片開發項目的資金來源有地方政府、項目實施主體、金融機構和社會資本，可以多種資金結合運營，這里按主要資金來源將資金模式分為以下三類。

一是項目收益自平衡模式（代建+BOT）。

該模式項目本身能盈利，項目開發主體籌集一定比例的自有資金，并能夠依據項目自身獲取外部資金，如能夠獲取銀行貸款、信托貸款以及發行債券，代建收入來自社區居民和集體經濟組織的回購，實際上一般來自政府對于社區各方的貨幣補償，由于存在實物補償部分，需給予項目開發主體商業設施運營權以平衡代建虧損，為達到項目自平衡，該模式不能以最終出讓土地面積為單一追求目標。關于社區土地出讓收入返還，不能作為償債資金來源，但社區回購配套商業設施運營權可以作為增信因素之一。

項目自平衡下的“代建+BOT”并獲得外部融資情況下，項目架構圖為：

二是政府投資模式。

依據《政府投資條例》，使用預算安排的資金進行固定資產投資建設活動應當符合政府投資條例的要求，政府投資項目不得由施工單位墊資建設，投資概算的提出和調整、項目可行性報告的編制和提出資金來源的主體的項目單位。

政府投資模式下，項目不得由施工單位墊資建設，政府的投資款（或資本金）是按工程合同等支付給項目單位，項目單位再根據施工合同支付給施工單位或再次分包的勞務及建筑機具單位。政府支付項目單位并不需要與項目單位支付給施工單位的進度一致，但政府和項目單位均需按合同約定支付給乙方單位，也可以根據。例如，政府與項目單位是按季結算80%，竣工驗收決算并審計后支付至總額的95%，剩余5%為質保金兩年后支付；項目單位支付給施工單位是按月結算70%，一定項目節點支付至固定比例；只要都按照合同進度支付，就不是施工單位墊資建設。

上述兩種模式的融資比較：項目自平衡模式下，項目主體收益自平衡，可獲取較長期債權資金；政府投資模式下，如果從單一項目看，一般以短期循環融資為主；兩種模式，同時可以配以各類工程保函，如履約保函、預付款保函；產生一定期限應收賬款的情形下，也可辦理保理業務。

這里并不是說建筑施工企業不能辦理融資（如各種期限的流動資金貸款），綜合性建筑企業當然可以有各種融資方式，因為一般不區分項目來源是政府、房地產或其他項目，但同一項目的承建單位和施工企業在同一家銀行肯定不能同時以同一用途申請借款。

三是成立項目公司，引入社會資本參與。

例如可以設立私募股權投資基金100%控股項目公司，社會資本為優先級投資者，城投公司為劣后級投資者，城投公司登記為基金管理人的子公司為基金管理人。民間資本、城投公司和基金管理人按協議、合同或章程，分配相應權利義務，民間資本優先分配收益，超額收益由民間資本、城投公司和基金管理人共同分配。

參與各方主要收益可來自后續的商業項目開發，例如在項目土地出讓時，成片開發各方參與土地摘牌，由具有特定功能的城投公司（軌道交通、水務或城市智能化等）滿足核心土地摘牌條件，聯合摘牌，社會資本后續作為財務投資者享有項目開發收益。采取私募股權投資基金模式，最大的優勢是資金來源、使用和還款來源，受到的政策監管較少。

3、案例數據分析

項目由兩部分組成，一部分是社區居民宅基地，一部分是農村經營性用地；征收宅基地采取貨幣補償加實物補償的方式，對于社區無論是貨幣補償還是配比經濟發展用地，其實效果是一樣的；征收農村經營性用地，或者是征收未辦理出讓手續的經營性土地，或者是征收已出讓給原被征地單位的經營性土地，前者的本次出讓收入返還比例，與后者原出讓價格與本次征收補償價差應基本一致。

（1）社區居民宅基地部分

宅基地及社區公共用地總面積60萬平方米（900畝），其中宅基地權證800份，每份權證平均占地面積150平方米，宅基地總占地面積12萬平方米。

其征收補償方案為按照宅基地面積1:2進行補償，安置房建筑面積共24萬平方米；貨幣補償部分（包括補償費、速遷費和過渡費等所有費用），每平方米補償0.8萬元，同時必須按協議價格（0.8萬/平米）回購建成安置房；實物補償為同面積的安置房一套。

安置區配套建設商用房面積8萬平方米（與住宅比例1:3），安置區及騰空土地容積率為2.5，安置區總建筑面積32萬平方米，總占地面積12.8萬平方米，60萬平米中的40%用于為基礎設施和公益性用地，可掛牌出讓土地面積23.2萬平方米，該區域的土地出讓金返還社區比例為60%，該返還比例下，宅基地安置房、原集體經營性用地的補償建筑面積、屬于社區的配建商業設施均可辦理不動產權證，土地使用權視同征為國有后出讓。

（2）征收農村經營性用地

經營性用地共20萬平方米（規劃用途為商業），其中建筑物占地8萬平方米，最終補償標準為按照建筑物面積的1：1.5倍進行補償（12萬平米），其中政府先按每平方米0.8萬元支付一半面積的貨幣補償，用該補償去購買1.5倍面積的商業用房。

該區域配建3萬平米的商業配套設施，置換區域及騰空區域容積率均為2.5，該區域總建筑面積為15萬平方米，總占地面積6萬平方米，20萬平米中的40%用于為基礎設施和公益性用地，可掛牌出讓土地面積6萬平方米。

4、各方成本收益分析

土地總可出讓面積為29.2萬平方米，按2.5的容積率每平方米1萬元的樓面地價，總出讓收入為73億元，社區土地出讓收入返還34.8億元，歸屬于地方政府的土地出讓收入為38.2億元，政府貨幣補償支出14.4億元，政府該項目收益23.8億元，其中7.3億應為支農支出。

（1）被征收社區收益分析

社區居民的收益主要為獲得建筑面積為宅基地面積兩倍的出讓土地使用權住宅；

原集體經營性用地所有單位的收益為獲取1.5倍建筑面積的出讓土地使用權商業設施；

社區的收益為獲取34.8億元土地出讓收入返還，并獲得11萬平米出讓土地使用權的配套商業設施，但該部分商業設施建成后前10年的運營權屬于安置區代建單位。

（2）安置區建設實施單位收益分析

城投A公司負責征收土地安置區的代建，其主要成本為安置房、配套商業設施、置換商業用房的建設成本，收益主要為安置房和置換商業用房的代建收益和配套商業設施的運營收益。

居民社區安置建設成本為平均每平方米6000元（除貨幣補償外的其他所有支出合并計入建設成本），總建筑面積32萬平方米，總建設成本為19.2億元；安置房回購價格為每平方米8000元，12萬平方米安置住宅代建銷售收益為9.6億元，實施主體運營配套商業設施，假設每平米每天收入為5元，運營10年，運營收益為14.6億元，實施主體安置區總收益為24.2億元。

集體經營性用地置換商用房成本為平均每平方米6000元（除貨幣補償外的其他所有支出合并計入建設成本），總建筑面積15萬平方米，總建設成本為9億元；安置房回購價格為每平方米8000元，6萬平方米安置住宅代建銷售收益為4.8億元，實施主體運營配套商業設施，假設每平米每天收入為5元，運營10年，運營收益為5.475億元，實施主體商業置換區總收益為10.275億元。

A公司運營上述項目凈收益為6.275億元。

若A公司申請銀行貸款，最高貸款額為19.74億元，期限為10年，第一年為還款寬限期，對應安置及置換區建設初期，從第二年開始（開始收取安置房代建銷售資金），按照整個安置區預期收益設置還款計劃；貸款還款來源合規且信用風險可控。

在項目全部為自有資金投入情況下，假設項目開始日為2020年1月1日，總投資38.2（19.2+9）億元，分四期（三年）平均投入，即2020年年初和2020-2022年三年年末各投入48000和22500萬元，安置區住宅和置換商業設施代建銷售款在2020-2022年三年年末平均收取48000（32000+16000）萬元，商業運營收益自2022-2031十年每年年末收取（建成后每年年初獲取運營收益），每年運營凈收入為20075（14600+5475）萬元，則項目實施主體成本收益情況如下表所示：

A公司收益情況如下圖：

A公司承建該項目的投資回報率為22.26%，項目內含收益率為6.11%（假定為稅后現金流），在外部債權融資成本低于8.147%的情形下，債權融資能提高項目的內含收益率，從而項目實施主體會借入債權資金。

（3）政府收益分析

政府收益主要是獲得38.2億元土地出讓收入，支付完社區征收補償14.4億后，凈收益為23.8億元，其中至少7.3億元用于支農支出（提取支農基金等）。

同時，增加了社會固定資產，并獲得公益性基礎設施用地32萬平方米。

1、“成片開發”項目要順利實施，需關注三個方面：

（1）項目合規性，這點主要是依據土地管理法等法律法規要求，出于公共利益的需要，并規范土地征收、規劃等程序。

（2）項目可行性，這里的可行性并非指收益可行性，是指要保證項目能完成，除了項目合法合規外，還有確保有合規充足的資金來源，資金來源可以是地方政府、實施主體、金融機構以及社會資本。

（3）要測算地方政府綜合收益。這方面帶來更大影響的是“成片開發”40%的土地要用于公益性基礎設施，限制了土地騰空的空間。還有，騰空土地用于商住產，會帶來不同的收益來源，除出讓價格不同外，還會帶來不同稅種，有中央稅、地方稅（如土地增值稅）和中央地方分享稅，當然這也與地方發展導向有關，需要平衡長短期收益。

2、項目土地出讓收入10%用于支農支出，并不影響地方政府性基金收入，是劃定了支農支出的最低比例。

3、靈活配置項目開發的成本和收益模式，力爭做到項目自平衡，避免以政府支出作為金融機構債權融資還款來源。例如項目實施主體，其土地整理成本，可以由政府按照成本加成支付土地整理費用，也可采用項目商業設施運營收益替代。