2020年11月5日，自然資源部印發(fā)了《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，對(duì)土地成片開發(fā)方案作了基本規(guī)范和指標(biāo)性劃定。土地成片開發(fā)是一個(gè)綜合性的復(fù)雜工程，涉及到土地、規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)、法律、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等眾多交叉領(lǐng)域，構(gòu)建片區(qū)開發(fā)的投融資規(guī)劃體系是片區(qū)開發(fā)中必不可少的環(huán)節(jié)，是嫁接城市規(guī)劃與城市經(jīng)營(yíng)的橋梁，是連接政府、平臺(tái)公司、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本的實(shí)踐性方法論。
一、片區(qū)開發(fā)亟待解決的兩個(gè)問(wèn)題
01
平臺(tái)融資受限
地方政府作為片區(qū)開發(fā)的主體，主要實(shí)施片區(qū)開發(fā)的兩大建設(shè)任務(wù)，一是土地征收或房屋征拆，二是基礎(chǔ)設(shè)施及公服設(shè)施建設(shè)。土儲(chǔ)專項(xiàng)債的封堵和不具備經(jīng)營(yíng)性或弱經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施及公服設(shè)施項(xiàng)目均面臨較大的融資難題，而既往的平臺(tái)公司融資也被一系列政策圍追堵截。從國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)文綱領(lǐng)性的提出了剝離平臺(tái)公司的融資職能，到國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文、中發(fā)〔2018〕27號(hào)文將政府融資規(guī)范于只能發(fā)行政府債券，再到平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型和國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的一系列政策文件可以看出，實(shí)施片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目需尋求外部合作，需求社會(huì)投資。
02
支付路徑堵塞
外部社會(huì)資本投資片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目、金融機(jī)構(gòu)給與片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目融資均屬于企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為，目的是收回投資并獲取合理回報(bào)。從政府視角來(lái)看，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的主要收入來(lái)源為土地出讓收入、一級(jí)、二級(jí)開發(fā)過(guò)程中所產(chǎn)生的的各類稅費(fèi)以及產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、培育形成之后的產(chǎn)業(yè)稅收。無(wú)論是劃入政府性基金預(yù)算的土地出讓收入、還是劃入一般公共預(yù)算的各類稅費(fèi)都無(wú)法直接支付給社會(huì)資本或金融機(jī)構(gòu)。
片區(qū)開發(fā)存在的兩個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題突出為一種表征：無(wú)法形成項(xiàng)目信用，即無(wú)法實(shí)現(xiàn)投融資閉環(huán)，進(jìn)而影響片區(qū)開發(fā)各個(gè)環(huán)節(jié)的展開。
二、應(yīng)用片區(qū)開發(fā)投融資規(guī)劃體系應(yīng)對(duì)片區(qū)開發(fā)面臨的問(wèn)題
片區(qū)的開發(fā)有著自身內(nèi)在的邏輯，從城市發(fā)展角度劃分有空間驅(qū)動(dòng)型、產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)型；從解決問(wèn)題角度劃分有城市更新類、債務(wù)化解驅(qū)動(dòng)類等不同屬性。不管是哪種類型的片區(qū)開發(fā)類型，均需切實(shí)考量、分析其開發(fā)的必要性，第一，頂層意義，開發(fā)這個(gè)片區(qū)的利稅情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)帶動(dòng)，人口紅利等；第二，可操作性，財(cái)政實(shí)力如何、片區(qū)產(chǎn)業(yè)潛力、承接主體實(shí)力等。當(dāng)開發(fā)意圖確定后，需要從更具象的層面去考慮如何開發(fā)的問(wèn)題，第一，主體層面，引入哪類的 社會(huì)資本、介入方式、介入程度；第二，政策層面，現(xiàn)行土地開發(fā)的政策、融資的政策，帶動(dòng)項(xiàng)目的政策；第三，實(shí)施路徑，優(yōu)選片區(qū)開發(fā)的核心區(qū)域，劃分功能性組團(tuán)、研究投入產(chǎn)出時(shí)序、確定開發(fā)模式等。
搭建片區(qū)開發(fā)投融資規(guī)劃體系目的就是為了應(yīng)對(duì)以上在片區(qū)開發(fā)中的存在各類問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃、項(xiàng)目、政府與建設(shè)、資本、企業(yè)的有效連接，建立各類主體信心，形成項(xiàng)目自身信用。具體為以下兩個(gè)方面：
（一）解決投什么、投多少、有什么、有多少、收多少、是否平衡的問(wèn)題
投什么
劃定片區(qū)位置范圍之后，結(jié)合現(xiàn)有的各類規(guī)劃，確定片區(qū)的各類項(xiàng)目投入類型，可以從非經(jīng)營(yíng)性純基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性的帶動(dòng)性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性的商業(yè)項(xiàng)目三個(gè)維度區(qū)分片區(qū)項(xiàng)目投入類型。
投多少
通過(guò)片區(qū)所處城市的各類投入歷史成交數(shù)據(jù)，在結(jié)合當(dāng)?shù)卣鞯夭疬w的政策體系可以基本框定片區(qū)整體投資額，隨片區(qū)開發(fā)的階段深入，投資額的估算可以逐步精確。
有什么
梳理片區(qū)所有的資源，包括土地資源、水資源、旅游資源、交通資源以及產(chǎn)業(yè)資源和招商情況，在梳理清單的基礎(chǔ)去深入探討資源變現(xiàn)的可能性，利用多維度加權(quán)模型考量對(duì)土地價(jià)值的影響。
有多少
將可以量化的資源進(jìn)行量化，土地整體規(guī)模、經(jīng)營(yíng)性用地規(guī)模、各類用地比例、毛地熟地比例等；公路級(jí)別、公路里程、在片區(qū)或片區(qū)周邊的分布情況等等；如果有既有產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展分布情況和利稅數(shù)據(jù)等。
收多少
將量化后的資源分類統(tǒng)計(jì)。從城市建設(shè)到城市經(jīng)營(yíng)的角度去分析，片區(qū)的收入前期靠土地、中期靠稅收、遠(yuǎn)期靠產(chǎn)業(yè)。所以需要從近期、中期、遠(yuǎn)期的角度去衡量收入規(guī)模和收入實(shí)現(xiàn)的可能性。
是否平衡
平衡需要從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)的維度去判定，片區(qū)是否開發(fā)也不能單靠一個(gè)平衡指標(biāo)來(lái)判定，但是平衡與否對(duì)于參與片區(qū)開發(fā)的各方主體都意義重大。如果靜態(tài)不平衡，可以尋求動(dòng)態(tài)平衡，也可以再去加強(qiáng)投資端和收入端的細(xì)項(xiàng)判定，但是都需要夯實(shí)依據(jù)。最后去探究不平衡的解決方案，或者缺口較大難以平衡，探討局部開發(fā)的方案。
（二）解決怎么投、怎么收、怎么最大化、怎么參與、怎么融資的問(wèn)題
怎么投
不論是常規(guī)投資，還是片區(qū)開發(fā)投資，兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)不容忽視，一是投資周期內(nèi)的執(zhí)行主體現(xiàn)金流穩(wěn)定，二是投資周期內(nèi)的優(yōu)質(zhì)資源變現(xiàn)最大化。合理的投資時(shí)序是資金時(shí)間價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要保障，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目也同樣如此，土地征收、房屋拆遷、市政道路建設(shè)、其他基礎(chǔ)設(shè)施配套均需要安排合理的投資時(shí)序。
怎么收
收入時(shí)序和投資時(shí)序是匹配進(jìn)行的，在片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中前期的收入主要來(lái)自于土地出讓收入，那么土地出讓的時(shí)序安排就至關(guān)重要了，需要結(jié)合地塊位置、地塊類型、周邊配套等等不同維度的條件確定出讓時(shí)序，同時(shí)也需要考慮片區(qū)用地指標(biāo)和市場(chǎng)容量的因素，不建議集中出讓，也不建議“捂住不放”，合理的收入匹配時(shí)序?qū)?xiàng)目正常運(yùn)轉(zhuǎn)意義重大。
怎么最大化
片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目雖是政府主導(dǎo)，但是缺不了市場(chǎng)主體的參與，在現(xiàn)金流穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，收益最大化是市場(chǎng)主體的核心目標(biāo)。狹義的收益最大化，就是土地價(jià)值最大化。結(jié)合投資和收入時(shí)序去動(dòng)態(tài)看待項(xiàng)目收益，片區(qū)組團(tuán)的劃分、基礎(chǔ)設(shè)施的配套、景觀旅游資源的加持、產(chǎn)業(yè)資源的導(dǎo)入都可能形成局部“地王”，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值最大化，當(dāng)然也不能忽略政府發(fā)展片區(qū)價(jià)值最大化的理念。
怎么參與
政府、平臺(tái)公司、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)均是片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的核心參與主體。這些參與主體是如何參與到一個(gè)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中的，他們之間又需要構(gòu)建的怎樣的關(guān)聯(lián)，這都是片區(qū)開發(fā)投融資模式的設(shè)計(jì)范圍，也是項(xiàng)目推動(dòng)的核心關(guān)鍵點(diǎn)，下文會(huì)針對(duì)模式做單獨(dú)說(shuō)明。
怎么融資
片區(qū)開發(fā)涉及眾多的項(xiàng)目類型，且無(wú)法針對(duì)項(xiàng)目編制出符合金融機(jī)構(gòu)授信流程的具化性文件，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的整體融資可能性很小。區(qū)分項(xiàng)目類型去做局部融資的可行性較強(qiáng)，也可能需要社會(huì)資本方的集團(tuán)或股東授信。設(shè)計(jì)融資模式的時(shí)候應(yīng)該基于項(xiàng)目，按照不同項(xiàng)目從項(xiàng)目融資（項(xiàng)目貸）、財(cái)政直投、平臺(tái)融資、政企合作等融資方式去設(shè)計(jì)，更重要的是長(zhǎng)期和金融機(jī)構(gòu)保持溝通，去匹配金融機(jī)構(gòu)提出的信審要求。
三、構(gòu)建片區(qū)開發(fā)投融資規(guī)劃體系
片區(qū)開發(fā)的投融資規(guī)劃體系構(gòu)建從狹義來(lái)講會(huì)涉及到三個(gè)層面：一是基于土地，從片區(qū)空間演進(jìn)、規(guī)劃情況、平衡狀態(tài)等涉及土地的方面去側(cè)重考慮；二是基于項(xiàng)目，從片區(qū)內(nèi)的落點(diǎn)項(xiàng)目、開發(fā)時(shí)的組團(tuán)匹配、時(shí)序安排來(lái)側(cè)重考慮項(xiàng)目端；三是基于模式，從政企的關(guān)系構(gòu)建、關(guān)聯(lián)方的合作模式、未來(lái)的支付路徑以及項(xiàng)目的融資模式進(jìn)行整體的模式構(gòu)建。細(xì)分來(lái)講應(yīng)該包含以下的分支體系：
（一）構(gòu)建片區(qū)開發(fā)平衡測(cè)算體系
在綜合考量片區(qū)的空間邊界、各類規(guī)劃條件、用地現(xiàn)狀和基于大數(shù)據(jù)的假設(shè)參數(shù)判定構(gòu)建一個(gè)基于投資端和收入端的平衡測(cè)算體系。從政府承擔(dān)片區(qū)開發(fā)的公共職能視角、平臺(tái)承擔(dān)城市綜合運(yùn)營(yíng)商的視角、社會(huì)資本合作投資盈利以及金融就保證安全流動(dòng)性的視角分別去判定這個(gè)片區(qū)是否可以達(dá)到各方需求的平衡。如果可以平衡，則著重考慮分配的問(wèn)題，如果不能平衡，則著重研究解決平衡決口的問(wèn)題。這樣的平衡體系目的就是為了解決片區(qū)發(fā)展良性的閉環(huán)循環(huán)，提升片區(qū)項(xiàng)目信用。
（二）構(gòu)建片區(qū)開發(fā)投資評(píng)估體系
從土地征收、拆遷安置、基礎(chǔ)設(shè)施及配套和其他重大項(xiàng)目投入或片區(qū)已投的存量項(xiàng)目維度綜合構(gòu)建項(xiàng)目的投資評(píng)估體系，形成項(xiàng)目的投入流。投資評(píng)估體系的構(gòu)建不僅需要廣度達(dá)標(biāo)，還需要深度達(dá)標(biāo)；從深度上對(duì)每個(gè)大類的細(xì)分項(xiàng)做縱向細(xì)化，比如屬于土地征收大類的土地征收補(bǔ)償、青苗補(bǔ)貼等，屬于拆遷安置大類的居民住宅補(bǔ)償、社會(huì)保險(xiǎn)等，屬于基礎(chǔ)設(shè)施大類的公建、公用、市政、綠地等，對(duì)于已立項(xiàng)的重大項(xiàng)目需要進(jìn)行新增、拆分或扣除投資。
（三）構(gòu)建片區(qū)開發(fā)收入評(píng)估體系
從土地出讓收入、稅費(fèi)收入、產(chǎn)業(yè)稅收維度綜合構(gòu)建項(xiàng)目的收入評(píng)估體系，針對(duì)不同類型的項(xiàng)目視情況可以增加部分特許經(jīng)營(yíng)收入和二級(jí)收入，形成項(xiàng)目的收入流。從深度上對(duì)每個(gè)大類的細(xì)分項(xiàng)做縱向細(xì)化，比如屬于土地出讓收入大類的居民用地、商業(yè)用地、工業(yè)用地、倉(cāng)儲(chǔ)物流用地等，屬于稅費(fèi)收入的土地成交環(huán)節(jié)稅費(fèi)、建安投資環(huán)節(jié)稅費(fèi)等，已經(jīng)形成初步產(chǎn)業(yè)的，按照既有稅費(fèi)預(yù)測(cè)未來(lái)產(chǎn)業(yè)稅收，沒(méi)有形成產(chǎn)業(yè)的，按照相似區(qū)位的同產(chǎn)業(yè)類型預(yù)測(cè)產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)。
（四）構(gòu)建片區(qū)開發(fā)稅費(fèi)評(píng)估體系（屬收入體系中的二級(jí)體系）
衡量一個(gè)片區(qū)是否良好發(fā)展的一個(gè)重要指標(biāo)就是稅收指標(biāo)，對(duì)于政企雙方和項(xiàng)目自身的價(jià)值評(píng)估都至關(guān)重要，不過(guò)稅收是否能納入到償付資金池則是另外一個(gè)話題。片區(qū)開發(fā)的稅收體系從城市建設(shè)到城市運(yùn)營(yíng)的角度去構(gòu)建，包含土地成交環(huán)節(jié)、建安投資環(huán)節(jié)、物業(yè)銷售和出租環(huán)節(jié)、產(chǎn)業(yè)稅收環(huán)節(jié)等各環(huán)節(jié)稅收，稅種又包括契稅、印花稅、增值稅、城建稅、所得稅、房產(chǎn)稅等多個(gè)不同的稅種，各類稅費(fèi)按照不同的稅率和計(jì)稅依據(jù)進(jìn)行估算，同時(shí)要結(jié)合考慮當(dāng)?shù)氐亩愂照摺?/span>
（五）構(gòu)建片區(qū)開發(fā)時(shí)序設(shè)定體系
資金本身具備時(shí)間價(jià)值的屬性，土地隨著周邊配套的發(fā)展也具備了時(shí)間價(jià)值。在保證項(xiàng)目現(xiàn)金流的前提下發(fā)揮時(shí)間價(jià)值是片區(qū)開發(fā)時(shí)序設(shè)定體系需要解決的關(guān)鍵點(diǎn)，同時(shí)也可以部分解決在時(shí)序跨度內(nèi)的平衡問(wèn)題。片區(qū)開發(fā)的時(shí)序設(shè)定體系從投資時(shí)序段和收入時(shí)序段兩個(gè)對(duì)應(yīng)的層面去構(gòu)建。投資時(shí)序段的設(shè)定需要綜合考慮開發(fā)約束條件、土地出讓前提、土地增值要求、項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)作等相關(guān)維度的邊界條件；收入時(shí)序段需要綜合考慮市場(chǎng)容量可承受、項(xiàng)目現(xiàn)金流可持續(xù)、組團(tuán)開發(fā)、肥瘦搭配、重大優(yōu)先、配套穿插等相關(guān)維度的邊界條件。時(shí)序設(shè)定體系的構(gòu)建是一個(gè)不斷動(dòng)態(tài)演化的過(guò)程，貫穿于片區(qū)開發(fā)的整個(gè)過(guò)程中。
（六）構(gòu)建片區(qū)開發(fā)運(yùn)作模式體系
從PPP模式下的片區(qū)開發(fā)到授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式下的片區(qū)開發(fā)，片區(qū)開發(fā)的運(yùn)作模式經(jīng)歷了幾次演變的過(guò)程，但目前還沒(méi)有出臺(tái)法定的開發(fā)模式，標(biāo)準(zhǔn)化的模式構(gòu)建也需要更長(zhǎng)時(shí)間的項(xiàng)目實(shí)踐。構(gòu)建片區(qū)開發(fā)運(yùn)作模式體系需要基于片區(qū)屬地政策對(duì)標(biāo)其他掛網(wǎng)成功的片區(qū)開發(fā)案例，出臺(tái)支持片區(qū)開發(fā)運(yùn)作的各項(xiàng)政策，最后量身搭建自己的開發(fā)模式。構(gòu)建主旨是研究參與方的合作架構(gòu)、投資方的回報(bào)路徑和金融機(jī)構(gòu)的審貸風(fēng)險(xiǎn)以及招投標(biāo)的授權(quán)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。
（七）構(gòu)建片區(qū)開發(fā)融資體系
融資落地是所有需要融資項(xiàng)目的階段性勝利，所以搭建片區(qū)開發(fā)融資體系是片區(qū)開發(fā)投融規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)。片區(qū)開發(fā)屬綜合性項(xiàng)目，子項(xiàng)目類型眾多，很難僅利用單一融資模式實(shí)現(xiàn)全部融資，區(qū)分子項(xiàng)目類型和提前溝通金融機(jī)構(gòu)是構(gòu)建片區(qū)開發(fā)融資體系的兩個(gè)重要環(huán)節(jié)。從搭架子、建實(shí)體、盤項(xiàng)目、跑路子四個(gè)維度去構(gòu)建片區(qū)開發(fā)的融資體系。
搭架子
完成頂層開發(fā)決策，配套出臺(tái)與片區(qū)開發(fā)事宜的政策，建立與融資相匹配的管理運(yùn)行機(jī)制，落實(shí)項(xiàng)目前期審批各項(xiàng)工作，建立市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制和融資保障體系；
建實(shí)體
授權(quán)適宜主導(dǎo)開發(fā)事宜的平臺(tái)公司，充實(shí)資本和資產(chǎn)，建立“融、投、建、管、還”一體化運(yùn)行機(jī)制；壯大平臺(tái)公司實(shí)力，向市場(chǎng)化投融資平臺(tái)和城市運(yùn)營(yíng)商發(fā)展；
盤項(xiàng)目
建立片區(qū)開發(fā)整體項(xiàng)目庫(kù)，以項(xiàng)目為核心把握區(qū)域重點(diǎn)融資需求，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)合理的包裝，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的盈利模式和均衡性現(xiàn)金流；
跑路子
積極對(duì)接社會(huì)資本和融資渠道，建立融資的主渠道和輔渠道，以政企合作為切入點(diǎn)，逐步引入信托、基金、股權(quán)等多元融資方式。
