2020年11月5日，自然資源部印發(fā)了《土地征收成片開發(fā)標準（試行）》，對土地成片開發(fā)方案作了基本規(guī)范和指標性劃定。土地成片開發(fā)是一個綜合性的復(fù)雜工程，涉及到土地、規(guī)劃、經(jīng)濟、法律、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等眾多交叉領(lǐng)域，構(gòu)建片區(qū)開發(fā)的投融資規(guī)劃體系是片區(qū)開發(fā)中必不可少的環(huán)節(jié)，是嫁接城市規(guī)劃與城市經(jīng)營的橋梁，是連接政府、平臺公司、金融機構(gòu)、社會資本的實踐性方法論。
一、片區(qū)開發(fā)亟待解決的兩個問題
01
平臺融資受限
地方政府作為片區(qū)開發(fā)的主體，主要實施片區(qū)開發(fā)的兩大建設(shè)任務(wù)，一是土地征收或房屋征拆，二是基礎(chǔ)設(shè)施及公服設(shè)施建設(shè)。土儲專項債的封堵和不具備經(jīng)營性或弱經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施及公服設(shè)施項目均面臨較大的融資難題，而既往的平臺公司融資也被一系列政策圍追堵截。從國發(fā)〔2010〕19號文綱領(lǐng)性的提出了剝離平臺公司的融資職能，到國發(fā)〔2014〕43號文、中發(fā)〔2018〕27號文將政府融資規(guī)范于只能發(fā)行政府債券，再到平臺公司轉(zhuǎn)型和國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的一系列政策文件可以看出，實施片區(qū)開發(fā)項目需尋求外部合作，需求社會投資。
02
支付路徑堵塞
外部社會資本投資片區(qū)開發(fā)項目、金融機構(gòu)給與片區(qū)開發(fā)項目融資均屬于企業(yè)經(jīng)營行為，目的是收回投資并獲取合理回報。從政府視角來看，片區(qū)開發(fā)項目的主要收入來源為土地出讓收入、一級、二級開發(fā)過程中所產(chǎn)生的的各類稅費以及產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、培育形成之后的產(chǎn)業(yè)稅收。無論是劃入政府性基金預(yù)算的土地出讓收入、還是劃入一般公共預(yù)算的各類稅費都無法直接支付給社會資本或金融機構(gòu)。
片區(qū)開發(fā)存在的兩個現(xiàn)實問題突出為一種表征：無法形成項目信用，即無法實現(xiàn)投融資閉環(huán)，進而影響片區(qū)開發(fā)各個環(huán)節(jié)的展開。
二、應(yīng)用片區(qū)開發(fā)投融資規(guī)劃體系應(yīng)對片區(qū)開發(fā)面臨的問題
片區(qū)的開發(fā)有著自身內(nèi)在的邏輯，從城市發(fā)展角度劃分有空間驅(qū)動型、產(chǎn)業(yè)驅(qū)動型；從解決問題角度劃分有城市更新類、債務(wù)化解驅(qū)動類等不同屬性。不管是哪種類型的片區(qū)開發(fā)類型，均需切實考量、分析其開發(fā)的必要性，第一，頂層意義，開發(fā)這個片區(qū)的利稅情況、經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)帶動，人口紅利等；第二，可操作性，財政實力如何、片區(qū)產(chǎn)業(yè)潛力、承接主體實力等。當開發(fā)意圖確定后，需要從更具象的層面去考慮如何開發(fā)的問題，第一，主體層面，引入哪類的 社會資本、介入方式、介入程度；第二，政策層面，現(xiàn)行土地開發(fā)的政策、融資的政策，帶動項目的政策；第三，實施路徑，優(yōu)選片區(qū)開發(fā)的核心區(qū)域，劃分功能性組團、研究投入產(chǎn)出時序、確定開發(fā)模式等。
搭建片區(qū)開發(fā)投融資規(guī)劃體系目的就是為了應(yīng)對以上在片區(qū)開發(fā)中的存在各類問題，實現(xiàn)規(guī)劃、項目、政府與建設(shè)、資本、企業(yè)的有效連接，建立各類主體信心，形成項目自身信用。具體為以下兩個方面：
（一）解決投什么、投多少、有什么、有多少、收多少、是否平衡的問題
投什么
劃定片區(qū)位置范圍之后，結(jié)合現(xiàn)有的各類規(guī)劃，確定片區(qū)的各類項目投入類型，可以從非經(jīng)營性純基礎(chǔ)設(shè)施項目、準經(jīng)營性的帶動性項目和經(jīng)營性的商業(yè)項目三個維度區(qū)分片區(qū)項目投入類型。
投多少
通過片區(qū)所處城市的各類投入歷史成交數(shù)據(jù)，在結(jié)合當?shù)卣鞯夭疬w的政策體系可以基本框定片區(qū)整體投資額，隨片區(qū)開發(fā)的階段深入，投資額的估算可以逐步精確。
有什么
梳理片區(qū)所有的資源，包括土地資源、水資源、旅游資源、交通資源以及產(chǎn)業(yè)資源和招商情況，在梳理清單的基礎(chǔ)去深入探討資源變現(xiàn)的可能性，利用多維度加權(quán)模型考量對土地價值的影響。
有多少
將可以量化的資源進行量化，土地整體規(guī)模、經(jīng)營性用地規(guī)模、各類用地比例、毛地熟地比例等；公路級別、公路里程、在片區(qū)或片區(qū)周邊的分布情況等等；如果有既有產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展分布情況和利稅數(shù)據(jù)等。
收多少
將量化后的資源分類統(tǒng)計。從城市建設(shè)到城市經(jīng)營的角度去分析，片區(qū)的收入前期靠土地、中期靠稅收、遠期靠產(chǎn)業(yè)。所以需要從近期、中期、遠期的角度去衡量收入規(guī)模和收入實現(xiàn)的可能性。
是否平衡
平衡需要從靜態(tài)和動態(tài)的維度去判定，片區(qū)是否開發(fā)也不能單靠一個平衡指標來判定，但是平衡與否對于參與片區(qū)開發(fā)的各方主體都意義重大。如果靜態(tài)不平衡，可以尋求動態(tài)平衡，也可以再去加強投資端和收入端的細項判定，但是都需要夯實依據(jù)。最后去探究不平衡的解決方案，或者缺口較大難以平衡，探討局部開發(fā)的方案。
（二）解決怎么投、怎么收、怎么最大化、怎么參與、怎么融資的問題
怎么投
不論是常規(guī)投資，還是片區(qū)開發(fā)投資，兩個關(guān)鍵點不容忽視，一是投資周期內(nèi)的執(zhí)行主體現(xiàn)金流穩(wěn)定，二是投資周期內(nèi)的優(yōu)質(zhì)資源變現(xiàn)最大化。合理的投資時序是資金時間價值實現(xiàn)的重要保障，片區(qū)開發(fā)項目也同樣如此，土地征收、房屋拆遷、市政道路建設(shè)、其他基礎(chǔ)設(shè)施配套均需要安排合理的投資時序。
怎么收
收入時序和投資時序是匹配進行的，在片區(qū)開發(fā)項目中前期的收入主要來自于土地出讓收入，那么土地出讓的時序安排就至關(guān)重要了，需要結(jié)合地塊位置、地塊類型、周邊配套等等不同維度的條件確定出讓時序，同時也需要考慮片區(qū)用地指標和市場容量的因素，不建議集中出讓，也不建議“捂住不放”，合理的收入匹配時序?qū)椖空＿\轉(zhuǎn)意義重大。
怎么最大化
片區(qū)開發(fā)項目雖是政府主導(dǎo)，但是缺不了市場主體的參與，在現(xiàn)金流穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，收益最大化是市場主體的核心目標。狹義的收益最大化，就是土地價值最大化。結(jié)合投資和收入時序去動態(tài)看待項目收益，片區(qū)組團的劃分、基礎(chǔ)設(shè)施的配套、景觀旅游資源的加持、產(chǎn)業(yè)資源的導(dǎo)入都可能形成局部“地王”，實現(xiàn)產(chǎn)值最大化，當然也不能忽略政府發(fā)展片區(qū)價值最大化的理念。
怎么參與
政府、平臺公司、社會資本、金融機構(gòu)均是片區(qū)開發(fā)項目的核心參與主體。這些參與主體是如何參與到一個片區(qū)開發(fā)項目中的，他們之間又需要構(gòu)建的怎樣的關(guān)聯(lián)，這都是片區(qū)開發(fā)投融資模式的設(shè)計范圍，也是項目推動的核心關(guān)鍵點，下文會針對模式做單獨說明。
怎么融資
片區(qū)開發(fā)涉及眾多的項目類型，且無法針對項目編制出符合金融機構(gòu)授信流程的具化性文件，實現(xiàn)項目的整體融資可能性很小。區(qū)分項目類型去做局部融資的可行性較強，也可能需要社會資本方的集團或股東授信。設(shè)計融資模式的時候應(yīng)該基于項目，按照不同項目從項目融資（項目貸）、財政直投、平臺融資、政企合作等融資方式去設(shè)計，更重要的是長期和金融機構(gòu)保持溝通，去匹配金融機構(gòu)提出的信審要求。
三、構(gòu)建片區(qū)開發(fā)投融資規(guī)劃體系
片區(qū)開發(fā)的投融資規(guī)劃體系構(gòu)建從狹義來講會涉及到三個層面：一是基于土地，從片區(qū)空間演進、規(guī)劃情況、平衡狀態(tài)等涉及土地的方面去側(cè)重考慮；二是基于項目，從片區(qū)內(nèi)的落點項目、開發(fā)時的組團匹配、時序安排來側(cè)重考慮項目端；三是基于模式，從政企的關(guān)系構(gòu)建、關(guān)聯(lián)方的合作模式、未來的支付路徑以及項目的融資模式進行整體的模式構(gòu)建。細分來講應(yīng)該包含以下的分支體系：
（一）構(gòu)建片區(qū)開發(fā)平衡測算體系
在綜合考量片區(qū)的空間邊界、各類規(guī)劃條件、用地現(xiàn)狀和基于大數(shù)據(jù)的假設(shè)參數(shù)判定構(gòu)建一個基于投資端和收入端的平衡測算體系。從政府承擔片區(qū)開發(fā)的公共職能視角、平臺承擔城市綜合運營商的視角、社會資本合作投資盈利以及金融就保證安全流動性的視角分別去判定這個片區(qū)是否可以達到各方需求的平衡。如果可以平衡，則著重考慮分配的問題，如果不能平衡，則著重研究解決平衡決口的問題。這樣的平衡體系目的就是為了解決片區(qū)發(fā)展良性的閉環(huán)循環(huán)，提升片區(qū)項目信用。
（二）構(gòu)建片區(qū)開發(fā)投資評估體系
從土地征收、拆遷安置、基礎(chǔ)設(shè)施及配套和其他重大項目投入或片區(qū)已投的存量項目維度綜合構(gòu)建項目的投資評估體系，形成項目的投入流。投資評估體系的構(gòu)建不僅需要廣度達標，還需要深度達標；從深度上對每個大類的細分項做縱向細化，比如屬于土地征收大類的土地征收補償、青苗補貼等，屬于拆遷安置大類的居民住宅補償、社會保險等，屬于基礎(chǔ)設(shè)施大類的公建、公用、市政、綠地等，對于已立項的重大項目需要進行新增、拆分或扣除投資。
（三）構(gòu)建片區(qū)開發(fā)收入評估體系
從土地出讓收入、稅費收入、產(chǎn)業(yè)稅收維度綜合構(gòu)建項目的收入評估體系，針對不同類型的項目視情況可以增加部分特許經(jīng)營收入和二級收入，形成項目的收入流。從深度上對每個大類的細分項做縱向細化，比如屬于土地出讓收入大類的居民用地、商業(yè)用地、工業(yè)用地、倉儲物流用地等，屬于稅費收入的土地成交環(huán)節(jié)稅費、建安投資環(huán)節(jié)稅費等，已經(jīng)形成初步產(chǎn)業(yè)的，按照既有稅費預(yù)測未來產(chǎn)業(yè)稅收，沒有形成產(chǎn)業(yè)的，按照相似區(qū)位的同產(chǎn)業(yè)類型預(yù)測產(chǎn)業(yè)稅費。
（四）構(gòu)建片區(qū)開發(fā)稅費評估體系（屬收入體系中的二級體系）
衡量一個片區(qū)是否良好發(fā)展的一個重要指標就是稅收指標，對于政企雙方和項目自身的價值評估都至關(guān)重要，不過稅收是否能納入到償付資金池則是另外一個話題。片區(qū)開發(fā)的稅收體系從城市建設(shè)到城市運營的角度去構(gòu)建，包含土地成交環(huán)節(jié)、建安投資環(huán)節(jié)、物業(yè)銷售和出租環(huán)節(jié)、產(chǎn)業(yè)稅收環(huán)節(jié)等各環(huán)節(jié)稅收，稅種又包括契稅、印花稅、增值稅、城建稅、所得稅、房產(chǎn)稅等多個不同的稅種，各類稅費按照不同的稅率和計稅依據(jù)進行估算，同時要結(jié)合考慮當?shù)氐亩愂照摺?/span>
（五）構(gòu)建片區(qū)開發(fā)時序設(shè)定體系
資金本身具備時間價值的屬性，土地隨著周邊配套的發(fā)展也具備了時間價值。在保證項目現(xiàn)金流的前提下發(fā)揮時間價值是片區(qū)開發(fā)時序設(shè)定體系需要解決的關(guān)鍵點，同時也可以部分解決在時序跨度內(nèi)的平衡問題。片區(qū)開發(fā)的時序設(shè)定體系從投資時序段和收入時序段兩個對應(yīng)的層面去構(gòu)建。投資時序段的設(shè)定需要綜合考慮開發(fā)約束條件、土地出讓前提、土地增值要求、項目持續(xù)運作等相關(guān)維度的邊界條件；收入時序段需要綜合考慮市場容量可承受、項目現(xiàn)金流可持續(xù)、組團開發(fā)、肥瘦搭配、重大優(yōu)先、配套穿插等相關(guān)維度的邊界條件。時序設(shè)定體系的構(gòu)建是一個不斷動態(tài)演化的過程，貫穿于片區(qū)開發(fā)的整個過程中。
（六）構(gòu)建片區(qū)開發(fā)運作模式體系
從PPP模式下的片區(qū)開發(fā)到授權(quán)經(jīng)營模式下的片區(qū)開發(fā)，片區(qū)開發(fā)的運作模式經(jīng)歷了幾次演變的過程，但目前還沒有出臺法定的開發(fā)模式，標準化的模式構(gòu)建也需要更長時間的項目實踐。構(gòu)建片區(qū)開發(fā)運作模式體系需要基于片區(qū)屬地政策對標其他掛網(wǎng)成功的片區(qū)開發(fā)案例，出臺支持片區(qū)開發(fā)運作的各項政策，最后量身搭建自己的開發(fā)模式。構(gòu)建主旨是研究參與方的合作架構(gòu)、投資方的回報路徑和金融機構(gòu)的審貸風(fēng)險以及招投標的授權(quán)合規(guī)風(fēng)險。
（七）構(gòu)建片區(qū)開發(fā)融資體系
融資落地是所有需要融資項目的階段性勝利，所以搭建片區(qū)開發(fā)融資體系是片區(qū)開發(fā)投融規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)。片區(qū)開發(fā)屬綜合性項目，子項目類型眾多，很難僅利用單一融資模式實現(xiàn)全部融資，區(qū)分子項目類型和提前溝通金融機構(gòu)是構(gòu)建片區(qū)開發(fā)融資體系的兩個重要環(huán)節(jié)。從搭架子、建實體、盤項目、跑路子四個維度去構(gòu)建片區(qū)開發(fā)的融資體系。
搭架子
完成頂層開發(fā)決策，配套出臺與片區(qū)開發(fā)事宜的政策，建立與融資相匹配的管理運行機制，落實項目前期審批各項工作，建立市場運作機制和融資保障體系；
建實體
授權(quán)適宜主導(dǎo)開發(fā)事宜的平臺公司，充實資本和資產(chǎn)，建立“融、投、建、管、還”一體化運行機制；壯大平臺公司實力，向市場化投融資平臺和城市運營商發(fā)展；
盤項目
建立片區(qū)開發(fā)整體項目庫，以項目為核心把握區(qū)域重點融資需求，對項目進行科學(xué)合理的包裝，強調(diào)項目的盈利模式和均衡性現(xiàn)金流；
跑路子
積極對接社會資本和融資渠道，建立融資的主渠道和輔渠道，以政企合作為切入點，逐步引入信托、基金、股權(quán)等多元融資方式。
