樓繼偉
黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡稱《建議》），針對我國國內(nèi)、國際形勢發(fā)生的新變化，著眼于國家長遠(yuǎn)發(fā)展和長治久安，對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展作出重大部署。
《建議》提出：加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。實(shí)現(xiàn)新發(fā)展格局需要各方面的改革和政策調(diào)整。這里，僅從政府債和新發(fā)展格局關(guān)系的視角，談幾點(diǎn)思考和認(rèn)識。供各位同志參考。
一、十四五和2035遠(yuǎn)景目標(biāo)對財(cái)政提出新要求
建議稿對“十四五”和到2035年經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)采取了以定性表述為主、蘊(yùn)含定量的方式，對今后15年的工作具有深刻的指導(dǎo)意義。《建議》提出的目標(biāo)蘊(yùn)意深刻，同財(cái)政關(guān)系比較大的有如下五點(diǎn)：
一是強(qiáng)調(diào)發(fā)展質(zhì)量和效益。以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，引導(dǎo)各方面把工作重點(diǎn)放在提高發(fā)展質(zhì)量和效益上。相應(yīng)地，財(cái)政也要提高支出的質(zhì)量和效益，優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，提升社會整體經(jīng)濟(jì)效益。
二是突出消費(fèi)的基礎(chǔ)性作用。堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需這個(gè)戰(zhàn)略基點(diǎn)，以擴(kuò)大消費(fèi)市場為重點(diǎn)，使國內(nèi)市場成為最終需求的主要來源。一方面，財(cái)政如何適配于消費(fèi)趨勢和方向的調(diào)整，促進(jìn)社會消費(fèi)；另一方面，不能再走依靠投資“大項(xiàng)目”和房地產(chǎn)拉動(dòng)增長的老路，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，除推進(jìn)強(qiáng)基礎(chǔ)、增功能、利長遠(yuǎn)的一些重大項(xiàng)目建設(shè)外，重點(diǎn)是市政、基礎(chǔ)教育、養(yǎng)老設(shè)施等。
三是縮小收入分配的差距。城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距較大，尚有大量低收入人群，不利于動(dòng)員內(nèi)需市場，特別是擴(kuò)大消費(fèi)面。因此，《建議》提出要促進(jìn)共同富裕，使居民收入增長和經(jīng)濟(jì)增長基本同步，分配結(jié)構(gòu)明顯改善。其中，重點(diǎn)是提高低收入群體收入，擴(kuò)大中等收入群體，促進(jìn)國內(nèi)大市場的發(fā)展。
四是應(yīng)對老齡化戰(zhàn)略。《建議》明確提出：實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略。老齡戰(zhàn)略的兩個(gè)發(fā)力點(diǎn)：一方面是扶老。推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系。另一方面是撫幼。增強(qiáng)生育政策包容性，發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本。
五是基本公共服務(wù)均等化。《建議》提出，“十四五”期間，基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高；到2035年，基本公共服務(wù)要實(shí)現(xiàn)均等化。高收入國家、中等發(fā)達(dá)國家基本公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)達(dá)到什么水平，很難定義，但肯定比現(xiàn)有水平要高。
上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要公共財(cái)政發(fā)揮關(guān)鍵作用。考慮財(cái)政政策是中期政策，有一定的滯后性和慣性，需要提前行動(dòng)，進(jìn)行部署和安排。
二、國內(nèi)大循環(huán)為主的條件下，政府債如何負(fù)重前行，提高質(zhì)量和效益？
未來一段時(shí)間內(nèi)，財(cái)政收支缺口可能會繼續(xù)擴(kuò)大，以幫助這些經(jīng)濟(jì)社會目標(biāo)逐步達(dá)成。但是，長期看，財(cái)政赤字不可能無限擴(kuò)大，最終一定還是要收斂的。著力點(diǎn)是優(yōu)化兩個(gè)關(guān)鍵性比例：一是支出比例；二是債務(wù)比例。
（一）財(cái)政承“重”：財(cái)政收支增速持續(xù)倒掛，公共財(cái)政收支壓力不減。
一是經(jīng)濟(jì)增速放緩，財(cái)政收入自然增長率受到限制。二是財(cái)政支出增速不減，收支增速持續(xù)倒掛。近幾年來，財(cái)政收支增速倒掛的差距有所擴(kuò)大。財(cái)政支出雖有壓縮空間，但財(cái)政面對的是中長期結(jié)構(gòu)性問題，壓縮和調(diào)整需要逐步進(jìn)行。三是潛在養(yǎng)老缺口。隨著人口逐步老齡化，未來養(yǎng)老預(yù)算對于財(cái)政收支的壓力日趨加大。
（二）我國政府債的結(jié)構(gòu)和層次。
中央國債：彌補(bǔ)中央財(cái)政赤字，不強(qiáng)制要求對應(yīng)到投資項(xiàng)目，既可以作為經(jīng)常性支出，又可以用于資本性開支。中央赤字沒有使用范圍的限制，除了因中央財(cái)政要負(fù)責(zé)各地之間財(cái)力的協(xié)調(diào)，和對基本公共服務(wù)均等化做出引導(dǎo)外，還要負(fù)責(zé)突發(fā)性事件的支出，如系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)等。
中央特別國債：特別國債要有穩(wěn)定現(xiàn)金流資產(chǎn)與之對應(yīng)，可不列入財(cái)政赤字，只需全國人大批準(zhǔn)，列入國債余額。最典型的是2007年中央財(cái)政發(fā)行1.55萬億的特別國債，購買外匯儲備，用于境外投資。實(shí)際上是900多億美元購買了外匯注資的匯金公司，近1100億美元購買現(xiàn)匯，注入中投。中投2007年2000億美元資本，到2019年底達(dá)9469億美元資本，每年都有分紅收益，完全覆蓋了發(fā)債成本。
地方一般債：彌補(bǔ)地方財(cái)政赤字，只能彌補(bǔ)公益性資本支出部分資金的不足。公益性資本支出如使用得當(dāng)，提高了有效基礎(chǔ)設(shè)施能力，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，后續(xù)稅收會增加，從而增加了還債能力，符合代際補(bǔ)償原則。因此，地方一般債的限額與稅收等一般公共預(yù)算收入相匹配。
地方專項(xiàng)債：根據(jù)《預(yù)算法》授權(quán)，國務(wù)院規(guī)定，有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資，項(xiàng)目收益不足的，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。專項(xiàng)債的債務(wù)限額與政府性基金預(yù)算收入及項(xiàng)目收益相匹配，主要對應(yīng)到能產(chǎn)生收益的投資性項(xiàng)目，償還來源是項(xiàng)目自身現(xiàn)金流和政府性基金。今年5月，全國人大批準(zhǔn)今年新增地方政府債務(wù)限額47300億元。其中，一般債務(wù)限額9800億元，專項(xiàng)債務(wù)限額37500億元。
（三）促進(jìn)國內(nèi)大循環(huán)，政府債發(fā)力的著力點(diǎn)。
未來政府債發(fā)揮的空間，還是在結(jié)構(gòu)上下功夫，關(guān)鍵著力點(diǎn)是在支出結(jié)構(gòu)、債務(wù)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)等方面做文章。
一是要調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，增加經(jīng)常性支出結(jié)構(gòu)占比。加大對消費(fèi)的促進(jìn)和刺激作用，擴(kuò)大對醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、托幼等民生保障設(shè)施的投入，提升基本公共服務(wù)均等化水平，積極應(yīng)對老齡少子化，這些主要靠增加經(jīng)常性支出占比。我國2035年才達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家的最低線和門檻，基本公共服務(wù)的水平和范圍要比現(xiàn)在有顯著提高，未來政府財(cái)力要負(fù)擔(dān)一些新的支出。這要求我們在“十四五”期間就要開始籌劃，逐步提高標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)充范圍。
二是要優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，提高地方一般債占比，降低地方專項(xiàng)債占比。順應(yīng)促進(jìn)消費(fèi)、投資結(jié)構(gòu)調(diào)整和群眾美好生活的趨勢。《建議》明確：合理調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，加快補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、公共安全、生態(tài)環(huán)保、公共衛(wèi)生、物資儲備、防災(zāi)減災(zāi)、民生保障等領(lǐng)域短板。這些領(lǐng)域?qū)嶋H上大部分都是與公益投資相關(guān)的，大多不屬于專項(xiàng)債項(xiàng)目，部分投資可考慮通過地方一般債來滿足。
此外，加大轉(zhuǎn)移支付力度，縮小收入和公共服務(wù)差距，不斷提升質(zhì)量和效益。
三、雙循環(huán)格局下，充分發(fā)揮政府債的基礎(chǔ)性作用
實(shí)現(xiàn)新發(fā)展格局需要一系列改革和政策措施。其中，金融市場的內(nèi)外開放占據(jù)重要地位，需要改革、改進(jìn)的方面很多。國債市場規(guī)模太小、流動(dòng)性不足，國債收益率曲線斷續(xù)，是重要的短板。在“雙循環(huán)”格局下，金融市場會加大對外開放，更需要高流動(dòng)性的國債市場對沖其他市場波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。
目前較為可行且相對容易操作的方案，是中央財(cái)政發(fā)行特別國債，購買大部分央行持有的外匯儲備，解決國債規(guī)模、期限和流動(dòng)性的問題。特別國債購買的外匯儲備資產(chǎn)，可繼續(xù)委托央行管理。同時(shí)，央行可考慮主要依托交易國債來調(diào)節(jié)基礎(chǔ)貨幣投放，減少外匯儲備的變化對貨幣政策自主性的沖擊，并繼續(xù)持有一部分外匯儲備，用于匯率管理。
通過特別國債購買外匯，在現(xiàn)實(shí)上是具有操作空間。國債規(guī)模打開，能夠迅速匹配到對應(yīng)的期限缺口，交易活躍度和流動(dòng)性等問題也就大大緩解。特別國債的投資收益應(yīng)覆蓋其利息成本，這就有必要對外披露收益和投向情況。
因此，參考各國對外匯儲備管理信息披露管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和做法，建立向社會公開外匯儲備管理情況的披露機(jī)制。這對于財(cái)政政策，對于貨幣政策、外匯政策都將提供現(xiàn)代化、科學(xué)化的調(diào)控支撐，有效緩解貨幣投放、對外投資、匯率波動(dòng)的現(xiàn)實(shí)壓力，有利于真正建立現(xiàn)代化的財(cái)政金融體系，有利于提升宏觀治理水平，有利于推進(jìn)治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
