未來一段時間內(nèi)，財政收支缺口可能會繼續(xù)擴大，以幫助這些經(jīng)濟社會目標逐步達成。但是，長期看，財政赤字不可能無限擴大，最終一定還是要收斂的。著力點是優(yōu)化兩個關鍵性比例：一是支出比例；二是債務比例。
要優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)，提高地方一般債占比，降低地方專項債占比。順應促進消費、投資結(jié)構(gòu)調(diào)整和群眾美好生活的趨勢。
目前較為可行且相對容易操作的方案，是中央財政發(fā)行特別國債，購買大部分央行持有的外匯儲備，解決國債規(guī)模、期限和流動性的問題。特別國債購買的外匯儲備資產(chǎn)，可繼續(xù)委托央行管理。同時，央行可考慮主要依托交易國債來調(diào)節(jié)基礎貨幣投放，減少外匯儲備的變化對貨幣政策自主性的沖擊，并繼續(xù)持有一部分外匯儲備，用于匯率管理。
新發(fā)展格局下政府債發(fā)展和應用的思考
——在政府債可繼續(xù)發(fā)展研討會上的主旨發(fā)言材料（2020年12月8日）
樓繼偉
黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》），針對我國國內(nèi)、國際形勢發(fā)生的新變化，著眼于國家長遠發(fā)展和長治久安，對經(jīng)濟和社會發(fā)展作出重大部署。
《建議》提出：加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。實現(xiàn)新發(fā)展格局需要各方面的改革和政策調(diào)整。這里，僅從政府債和新發(fā)展格局關系的視角，談幾點思考和認識。供各位同志參考。
一、十四五和2035遠景目標對財政提出新要求
建議稿對“十四五”和到2035年經(jīng)濟發(fā)展目標采取了以定性表述為主、蘊含定量的方式，對今后15年的工作具有深刻的指導意義。《建議》提出的目標蘊意深刻，同財政關系比較大的有如下五點：
一是強調(diào)發(fā)展質(zhì)量和效益。以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，引導各方面把工作重點放在提高發(fā)展質(zhì)量和效益上。相應地，財政也要提高支出的質(zhì)量和效益，優(yōu)化財政收入結(jié)構(gòu)，提升社會整體經(jīng)濟效益。
二是突出消費的基礎性作用。堅持擴大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點，以擴大消費市場為重點，使國內(nèi)市場成為最終需求的主要來源。一方面，財政如何適配于消費趨勢和方向的調(diào)整，促進社會消費；另一方面，不能再走依靠投資“大項目”和房地產(chǎn)拉動增長的老路，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，除推進強基礎、增功能、利長遠的一些重大項目建設外，重點是市政、基礎教育、養(yǎng)老設施等。
三是縮小收入分配的差距。城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距較大，尚有大量低收入人群，不利于動員內(nèi)需市場，特別是擴大消費面。因此，《建議》提出要促進共同富裕，使居民收入增長和經(jīng)濟增長基本同步，分配結(jié)構(gòu)明顯改善。其中，重點是提高低收入群體收入，擴大中等收入群體，促進國內(nèi)大市場的發(fā)展。
四是應對老齡化戰(zhàn)略。《建議》明確提出：實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略。老齡戰(zhàn)略的兩個發(fā)力點：一方面是扶老。推動養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，健全基本養(yǎng)老服務體系。另一方面是撫幼。增強生育政策包容性，發(fā)展普惠托育服務體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本。
五是基本公共服務均等化。《建議》提出，“十四五”期間，基本公共服務均等化水平明顯提高；到2035年，基本公共服務要實現(xiàn)均等化。高收入國家、中等發(fā)達國家基本公共服務應當達到什么水平，很難定義，但肯定比現(xiàn)有水平要高。
上述目標的實現(xiàn)，需要公共財政發(fā)揮關鍵作用。考慮財政政策是中期政策，有一定的滯后性和慣性，需要提前行動，進行部署和安排。
二、國內(nèi)大循環(huán)為主的條件下，政府債如何負重前行，提高質(zhì)量和效益？
未來一段時間內(nèi)，財政收支缺口可能會繼續(xù)擴大，以幫助這些經(jīng)濟社會目標逐步達成。但是，長期看，財政赤字不可能無限擴大，最終一定還是要收斂的。著力點是優(yōu)化兩個關鍵性比例：一是支出比例；二是債務比例。
（一）財政承“重”：財政收支增速持續(xù)倒掛，公共財政收支壓力不減。
一是經(jīng)濟增速放緩，財政收入自然增長率受到限制。二是財政支出增速不減，收支增速持續(xù)倒掛。近幾年來，財政收支增速倒掛的差距有所擴大。財政支出雖有壓縮空間，但財政面對的是中長期結(jié)構(gòu)性問題，壓縮和調(diào)整需要逐步進行。三是潛在養(yǎng)老缺口。隨著人口逐步老齡化，未來養(yǎng)老預算對于財政收支的壓力日趨加大。
（二）我國政府債的結(jié)構(gòu)和層次。
中央國債：彌補中央財政赤字，不強制要求對應到投資項目，既可以作為經(jīng)常性支出，又可以用于資本性開支。中央赤字沒有使用范圍的限制，除了因中央財政要負責各地之間財力的協(xié)調(diào)，和對基本公共服務均等化做出引導外，還要負責突發(fā)性事件的支出，如系統(tǒng)性風險等。
中央特別國債：特別國債要有穩(wěn)定現(xiàn)金流資產(chǎn)與之對應，可不列入財政赤字，只需全國人大批準，列入國債余額。最典型的是2007年中央財政發(fā)行1.55萬億的特別國債，購買外匯儲備，用于境外投資。實際上是900多億美元購買了外匯注資的匯金公司，近1100億美元購買現(xiàn)匯，注入中投。中投2007年2000億美元資本，到2019年底達9469億美元資本，每年都有分紅收益，完全覆蓋了發(fā)債成本。
地方一般債：彌補地方財政赤字，只能彌補公益性資本支出部分資金的不足。公益性資本支出如使用得當，提高了有效基礎設施能力，推動了經(jīng)濟發(fā)展，后續(xù)稅收會增加，從而增加了還債能力，符合代際補償原則。因此，地方一般債的限額與稅收等一般公共預算收入相匹配。
地方專項債：根據(jù)《預算法》授權(quán)，國務院規(guī)定，有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，項目收益不足的，以對應的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。專項債的債務限額與政府性基金預算收入及項目收益相匹配，主要對應到能產(chǎn)生收益的投資性項目，償還來源是項目自身現(xiàn)金流和政府性基金。今年5月，全國人大批準今年新增地方政府債務限額47300億元。其中，一般債務限額9800億元，專項債務限額37500億元。
（三）促進國內(nèi)大循環(huán)，政府債發(fā)力的著力點。
未來政府債發(fā)揮的空間，還是在結(jié)構(gòu)上下功夫，關鍵著力點是在支出結(jié)構(gòu)、債務結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)等方面做文章。
一是要調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，增加經(jīng)常性支出結(jié)構(gòu)占比。加大對消費的促進和刺激作用，擴大對醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、托幼等民生保障設施的投入，提升基本公共服務均等化水平，積極應對老齡少子化，這些主要靠增加經(jīng)常性支出占比。我國2035年才達到中等發(fā)達國家的最低線和門檻，基本公共服務的水平和范圍要比現(xiàn)在有顯著提高，未來政府財力要負擔一些新的支出。這要求我們在“十四五”期間就要開始籌劃，逐步提高標準、擴充范圍。
二是要優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)，提高地方一般債占比，降低地方專項債占比。順應促進消費、投資結(jié)構(gòu)調(diào)整和群眾美好生活的趨勢。《建議》明確：合理調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，加快補齊基礎設施、市政工程、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、公共安全、生態(tài)環(huán)保、公共衛(wèi)生、物資儲備、防災減災、民生保障等領域短板。這些領域?qū)嶋H上大部分都是與公益投資相關的，大多不屬于專項債項目，部分投資可考慮通過地方一般債來滿足。
此外，加大轉(zhuǎn)移支付力度，縮小收入和公共服務差距，不斷提升質(zhì)量和效益。
三、雙循環(huán)格局下，充分發(fā)揮政府債的基礎性作用
實現(xiàn)新發(fā)展格局需要一系列改革和政策措施。其中，金融市場的內(nèi)外開放占據(jù)重要地位，需要改革、改進的方面很多。國債市場規(guī)模太小、流動性不足，國債收益率曲線斷續(xù)，是重要的短板。在“雙循環(huán)”格局下，金融市場會加大對外開放，更需要高流動性的國債市場對沖其他市場波動風險。
目前較為可行且相對容易操作的方案，是中央財政發(fā)行特別國債，購買大部分央行持有的外匯儲備，解決國債規(guī)模、期限和流動性的問題。特別國債購買的外匯儲備資產(chǎn)，可繼續(xù)委托央行管理。同時，央行可考慮主要依托交易國債來調(diào)節(jié)基礎貨幣投放，減少外匯儲備的變化對貨幣政策自主性的沖擊，并繼續(xù)持有一部分外匯儲備，用于匯率管理。
通過特別國債購買外匯，在現(xiàn)實上是具有操作空間。國債規(guī)模打開，能夠迅速匹配到對應的期限缺口，交易活躍度和流動性等問題也就大大緩解。特別國債的投資收益應覆蓋其利息成本，這就有必要對外披露收益和投向情況。
因此，參考各國對外匯儲備管理信息披露管理的實踐經(jīng)驗和做法，建立向社會公開外匯儲備管理情況的披露機制。這對于財政政策，對于貨幣政策、外匯政策都將提供現(xiàn)代化、科學化的調(diào)控支撐，有效緩解貨幣投放、對外投資、匯率波動的現(xiàn)實壓力，有利于真正建立現(xiàn)代化的財政金融體系，有利于提升宏觀治理水平，有利于推進治理現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)。
