日前，財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，這是深入推進(jìn)預(yù)算績效管理制度改革的又一有效舉措，也是推動(dòng)加強(qiáng)預(yù)算管理、提高財(cái)政資金使用效益的重要抓手，補(bǔ)齊了長久以來對預(yù)算部門或單位作為委托方選擇使用第三方機(jī)構(gòu)加強(qiáng)績效管理的制度缺失“短板”，向“績效法治”又邁出扎實(shí)腳步。
智匯
為第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理把舵定向
按照黨的十九屆五中全會(huì)提出的“強(qiáng)化預(yù)算約束和績效管理”決策部署，為深入貫徹落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，依法規(guī)范社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理，財(cái)政部近日出臺(tái)《關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）。這是深入推進(jìn)預(yù)算績效管理制度改革的又一有效舉措，也是推動(dòng)加強(qiáng)預(yù)算管理、提高財(cái)政資金使用效益的重要抓手，補(bǔ)齊了長久以來對預(yù)算部門或單位作為委托方選擇使用第三方機(jī)構(gòu)加強(qiáng)績效管理的制度缺失“短板”，向“績效法治”又邁出扎實(shí)腳步。
強(qiáng)調(diào)委托第三方參與預(yù)算績效管理的必要性
自2003年黨的十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績效評價(jià)體系”以來，各級財(cái)政部門通過政府采購、政府購買服務(wù)等方式，選擇會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評估師事務(wù)所等社會(huì)組織或中介機(jī)構(gòu)，積極參與事前、事中、事后預(yù)算績效管理。特別是2018年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》下發(fā)以后，各類咨詢機(jī)構(gòu)、高端智庫、高等院校紛紛參與到預(yù)算績效評價(jià)中。可以說，預(yù)算部門和單位是預(yù)算績效管理的主體，財(cái)政部門是監(jiān)管主體，社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)是預(yù)算績效評價(jià)的有力補(bǔ)充。《意見》的出臺(tái)可以提高績效評價(jià)公信力，進(jìn)一步增強(qiáng)績效評價(jià)的客觀性、中肯性、規(guī)范性和科學(xué)性，促進(jìn)預(yù)算績效管理高質(zhì)量發(fā)展。
加強(qiáng)委托第三方參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)性
《意見》緊緊圍繞“強(qiáng)化預(yù)算約束和績效管理”這一主線，按照“服務(wù)預(yù)算管理大局，通過明確范圍、規(guī)范管理、有效引導(dǎo)、強(qiáng)化監(jiān)督”的指導(dǎo)思想，合理界定了委托方、第三方機(jī)構(gòu)以及預(yù)算績效管理對象等相關(guān)責(zé)任主體，在一定程度上保障了委托第三方機(jī)構(gòu)有序參與預(yù)算績效管理。同時(shí)，突出績效管理質(zhì)量導(dǎo)向，明確嚴(yán)格第三方機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)資質(zhì)、質(zhì)量、監(jiān)督和管理權(quán)限，助力促進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)水平提升，推動(dòng)預(yù)算績效管理“提質(zhì)增效、更可持續(xù)”，更好地釋放預(yù)算績效管理在資源配置、收入配置、穩(wěn)定發(fā)展經(jīng)濟(jì)能中的“內(nèi)生動(dòng)力”。
突出預(yù)算績效管理主體、重點(diǎn)和質(zhì)量的全面性
《意見》精準(zhǔn)、明確地提出，委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理要堅(jiān)持三大原則：一是堅(jiān)持“權(quán)責(zé)清晰、主體分離”，能夠避免“自己的刀削不了自己的把”現(xiàn)象發(fā)生。通過委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理，厘清了委托方與第三方機(jī)構(gòu)、相關(guān)預(yù)算績效管理對象等主體、客體的權(quán)利和責(zé)任。特別是能夠有效執(zhí)行利益沖突回避制度，促進(jìn)了委托主體與預(yù)算績效管理對象相分離，杜絕“運(yùn)動(dòng)員、裁判員一體制”弊端。二是堅(jiān)持“厲行節(jié)約、突出重點(diǎn)”，能夠抓住關(guān)鍵指標(biāo)開展績效評價(jià)。根據(jù)“黨政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持過緊日子”的要求，明確了第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理工作的邊界，實(shí)施預(yù)算部門和單位自評“負(fù)面清單”，進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政治理安全、規(guī)范、有效，真正實(shí)現(xiàn)“要我有績效”向“我要有績效”的意識(shí)轉(zhuǎn)變，使得“過緊日子”將不再是一句空話。三是堅(jiān)持“質(zhì)量導(dǎo)向、擇優(yōu)選取”，能夠提升績效的“績效”。通過專業(yè)、能力、資質(zhì)等條件篩選第三方機(jī)構(gòu)參與績效管理，可以促進(jìn)跨專業(yè)、跨學(xué)科、跨領(lǐng)域智力資源和研究能力融合，以獨(dú)立性、專業(yè)性提升績效評價(jià)質(zhì)量和水平，防范預(yù)算部門和單位績效自評“自娛自樂”問題的出現(xiàn)。
注重第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理的規(guī)范性
《意見》清晰界定了第三方機(jī)構(gòu)介入的工作范圍、重點(diǎn)和禁區(qū)：從委托范圍上看，委托第三方機(jī)構(gòu)參與績效管理限于事前績效評估和績效目標(biāo)審核、績效評價(jià)或評價(jià)結(jié)果復(fù)核、績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系制定、預(yù)算績效管理相關(guān)課題研究，充分體現(xiàn)了政府購買服務(wù)的特征。從委托重點(diǎn)看，主要集中在貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院重大決策部署和本部門或單位主體職責(zé)的政策和項(xiàng)目，以及政策性評估評價(jià)、重點(diǎn)項(xiàng)目績效評價(jià)、預(yù)算部門及所屬單位項(xiàng)目績效管理，充分體現(xiàn)了“抓牛鼻子”價(jià)值導(dǎo)向。從“禁區(qū)”設(shè)計(jì)看，要求委托主體與績效管理對象相分離，預(yù)期能夠防范績效管理的“委托代理”現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，明確了預(yù)算部門或單位強(qiáng)化內(nèi)部管理事務(wù)內(nèi)容，嚴(yán)禁將“事前評審、事中監(jiān)控、事后評價(jià)、報(bào)告結(jié)論”等事務(wù)“層層委托”“轉(zhuǎn)移責(zé)任”，不作“甩手掌柜”。
強(qiáng)化第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理的嚴(yán)肅性
《意見》強(qiáng)調(diào)，選擇第三方機(jī)構(gòu)要突出“高質(zhì)量”。一是依法、依規(guī)引導(dǎo)第三方參與。依法合規(guī)公開、公平、公正選擇第三方機(jī)構(gòu)，有利于調(diào)動(dòng)專業(yè)、能力、資質(zhì)、水平和較高的合作機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理，為優(yōu)化咨詢要素市場化配置、營造咨詢市場寬松發(fā)展軟環(huán)境、健全預(yù)算管理制度奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。二是規(guī)范委托第三方機(jī)構(gòu)的方式。通過全權(quán)委托、部分委托、單獨(dú)委托和多家委托等方式，能夠清楚界定第三方機(jī)構(gòu)的工作定位和責(zé)任分擔(dān)，第三方機(jī)構(gòu)職業(yè)化、專業(yè)化作用得以充分發(fā)揮，促進(jìn)預(yù)算績效管理專業(yè)性、獨(dú)立性、獨(dú)立性和公正性養(yǎng)成。三是切實(shí)保障第三方機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)。根據(jù)“誰委托、誰付費(fèi)”原則，要求委托方通過部門預(yù)算的項(xiàng)目支出或公用支出安排足委托費(fèi)用，并按協(xié)議支付。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)委托方和相關(guān)預(yù)算績效管理對象要對數(shù)據(jù)資料的完整性、真實(shí)性、有效性負(fù)責(zé)，方便了第三方順利開展工作。四是加強(qiáng)對第三方機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)監(jiān)督。預(yù)算績效管理的核心工作是預(yù)算績效評價(jià)，作為一項(xiàng)嶄新的事業(yè)、產(chǎn)業(yè)或系統(tǒng)性工程，考慮到評價(jià)對象的政策性、專業(yè)性、制度性較強(qiáng)，及時(shí)開展對第三方機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)、指導(dǎo)和監(jiān)督非常重要，有利于提高績效報(bào)告質(zhì)量，嚴(yán)格職業(yè)操守，增強(qiáng)財(cái)政治理的公信力。
第三方機(jī)構(gòu)積極參與預(yù)算績效管理是財(cái)政治理的客觀需要。《意見》的出臺(tái)將推動(dòng)預(yù)算績效管理再上臺(tái)階，為2022年實(shí)現(xiàn)“全方位、全過程、全覆蓋”預(yù)算績效一體化改革藍(lán)圖創(chuàng)造制度條件。但是，從國家層面看，急需探討組建相關(guān)管理組織，負(fù)責(zé)出臺(tái)全國統(tǒng)一的績效評價(jià)操作規(guī)范、制定分行業(yè)分領(lǐng)域分層級績效評價(jià)指標(biāo)體系、擬訂績效評價(jià)行業(yè)自律法規(guī)等，指導(dǎo)、培育、引導(dǎo)和發(fā)展第三方機(jī)構(gòu)規(guī)范參與預(yù)算績效管理，擘畫財(cái)政治理績效新時(shí)代。
（作者系中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員）
