日前，國務院印發關于進一步深化預算管理制度改革的意見（以下簡稱《意見》），部署進一步深化預算管理制度改革。
中國社會科學院財經戰略研究院副院長、研究員楊志勇接受記者采訪時表示，2014年新預算法通過之后，財政部出臺了一系列具體改革措施，預算管理制度改革穩步推進、不斷完善。在當前新發展階段，貫徹新發展理念、構建新發展格局，對預算管理制度提出了更高的要求。《意見》的出臺將更好地指引預算管理工作，推動預算管理制度進一步完善。特別是，在財政緊平衡狀況下，通過改善預算管理，向預算管理要財力，有助于更好地發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，更好地服務黨和國家事業大局。
北京大學經濟學院財政學系主任劉怡認為，《意見》提出加強黨的領導、統籌財政資源、支出標準建設、上下級預算銜接、資產負債管理、信息化管理等多方面舉措，對深化預算管理制度改革的部署全面、立體、系統，思路和提法新穎。隨著改革措施的逐步落實，將推動我國預算管理水平再上新臺階。
立足改革成果 24條措施推動實現重點突破
《意見》立足于前期改革措施奠定的基礎，將有關改革成果制度化，提出加大預算收入統籌力度，增強財政保障能力等6個方面24條具體改革措施，從5個方面實現預算管理制度的重點突破。
一是加強重大決策部署財力保障。各級預算安排要將落實黨中央、國務院重大決策部署作為首要任務。完善預算決策機制和程序，各級預算、決算草案應當按程序報本級黨委和政府審議，各部門預算草案應當報本部門黨組（黨委）審議。
二是加強財政資源統籌。加大收入統籌力度，盤活存量，充分挖掘釋放各種閑置資源潛力。加強政府性資源統籌管理，將依托行政權力、國有資源（資產）獲取的收入以及特許經營權拍賣收入等按規定全面納入預算。強化部門和單位收入統籌管理，要求部門和單位依法依規將取得的包括事業收入、事業單位經營收入等非財政撥款收入在內的各類收入納入部門或單位預算，未納入預算的收入不得安排支出。
三是規范預算支出管理。合理安排支出預算規模，充分發揮財政政策逆周期調節作用。優化財政支出結構，堅持“三保”支出在財政支出中的優先順序。推進支出標準體系建設，將支出標準作為預算編制的基本依據。不折不扣落實過緊日子要求，嚴控一般性支出。完善財政資金直達機制，確保資金直達使用單位、直接惠企利民。
四是加強預算控制約束和風險防控。實施項目全生命周期管理，預算支出全部以項目形式納入預算項目庫，未入庫項目一律不得安排預算。強化中期財政規劃對年度預算的約束。加強財政運行風險防控，加強重大政策、重大政府投資項目等財政承受能力評估。健全地方政府依法適度舉債機制，堅決遏制隱性債務增量，穩妥化解隱性債務存量。
五是提高預算管理信息化水平。將制度規范與信息系統建設緊密結合，以省級財政為主體建設覆蓋本地區的預算管理一體化系統并與中央財政對接，動態反映各級預算安排和執行情況。建立完善全覆蓋、全鏈條的轉移支付資金監控機制。積極推動跨部門基礎信息共享共用。
楊志勇表示，《意見》將前期具體改革成果制度化，是對預算管理制度改革的系統化總結，體現了系統集成的改革要求，為預算管理工作提供了更加明確的方向，從根本上改變了改革措施碎片化的狀況，有利于各項舉措相互協調配合，形成合力。
中國財政科學研究院研究員白景明接受記者采訪時表示，《意見》體現了鮮明的時代特色和要求。其中值得特別注意的包括，強調收入和資源的統籌使用，收入方面要盤活存量資金，把財政撥款和非財政撥款收入統籌使用；資源管理方面，要加強國有資源收入統籌使用。他認為，加強財政資源統籌要以預算法為依據，通過建立健全有關制度加以推進。
增強預算控制力和約束力 推進財政支出標準化
為有效解決當前仍存在的預算控制偏軟、約束力不強等問題，《意見》提出了多項改革舉措。
——加強各級政府預算銜接。上級政府應當依法依規提前下達轉移支付和新增地方政府債務限額預計數，增強地方預算編制的完整性、主動性。下級政府應當嚴格按照提前下達數如實編制預算，既不得虛列收支、增加規模，也不得少列收支、脫離監督。
——實施項目全生命周期管理。將項目作為部門和單位預算管理的基本單元，預算支出全部以項目形式納入預算項目庫，實施項目全生命周期管理，未納入預算項目庫的項目一律不得安排預算。實行項目標準化分類，規范立項依據、實施期限、支出標準、預算需求等要素。建立健全項目入庫評審機制和項目滾動管理機制。做實做細項目儲備，納入預算項目庫的項目應當按規定完成可行性研究論證、制定具體實施計劃等各項前期工作，做到預算一經批準即可實施，并按照輕重緩急等排序，突出保障重點。推進運用成本效益分析等方法研究開展事前績效評估。
——推進支出標準體系建設。建立國家基礎標準和地方標準相結合的基本公共服務保障標準體系。各地區要圍繞“三保”等基本需要研究制定縣級標準。根據支出政策、項目要素及成本、財力水平等，建立不同行業、不同地區、分類分檔的預算項目支出標準體系。根據經濟社會發展、物價變動和財力變化等動態調整支出標準。加強對項目執行情況的分析和結果運用，將科學合理的實際執行情況作為制定和調整標準的依據。加快推進項目要素、項目文本、績效指標等標準化規范化。將支出標準作為預算編制的基本依據，不得超標準編制預算。
——推動預算績效管理提質增效。將落實黨中央、國務院重大決策部署作為預算績效管理重點，加強財政政策評估評價和重點領域預算績效管理，分類明確轉移支付績效管理重點，強化引導約束。加強對政府和社會資本合作、政府購買服務等項目以及國有資本資產使用績效管理。加強績效評價結果應用，將績效評價結果與完善政策、調整預算安排有機銜接。加大績效信息公開力度。
——強化預算對執行的控制。對預算指標實行統一規范的核算管理，精準反映預算指標變化，實現預算指標對執行的有效控制。堅持先有預算后有支出，嚴禁超預算、無預算安排支出或開展政府采購。嚴禁出臺溯及以前年度的增支政策，新的增支政策原則上通過以后年度預算安排支出。規范預算調劑行為。規范按權責發生制列支事項，市縣級財政國庫集中支付結余不再按權責發生制列支。加強對政府投資基金設立和出資的預算約束。加強國有資本管理與監督。
白景明表示，支出標準是預算編制和預算執行的基本依據，標準科學與否決定著預算是否合理可行、約束有力。《意見》強調加快建立支出標準體系建設，有助于加強預算控制，增強預算的約束力。
劉怡告訴記者，各級預算草案報本級黨委和政府審議，強調黨委、政府的領導，要求加強支出標準建設、按標準支出。這些措施均突出了預算剛性，是財政緊平衡狀態下減少無效低效資金的必要之舉。
適應現代財稅體制需要 構建現代財政國庫管理制度
為適應建立現代財稅體制的新需要，《意見》圍繞現代財政國庫管理“控制、運營、報告”三大功能，系統地提出了優化國庫集中收付管理的有關要求，主要包括：對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。完善國庫集中支付控制體系和集中校驗機制，實行全流程電子支付，優化預算支出審核流程，全面提升資金支付效率。根據預算收入進度和資金調度需要等，合理安排國債、地方政府債券的發行規模和節奏，節省資金成本。優化國債品種期限結構，發揮國債收益率曲線定價基準作用。完善財政收支和國庫現金流量預測體系，建立健全庫款風險預警機制，統籌協調國庫庫款管理、政府債券發行與國庫現金運作。建立完善權責發生制政府綜合財務報告制度，全面客觀反映政府資產負債與財政可持續性情況。
同時，《意見》還對拓展政府采購政策功能提出要求，明確要建立政府采購需求標準體系，鼓勵相關部門結合部門和行業特點提出政府采購相關政策需求，推動在政府采購需求標準中嵌入支持創新、綠色發展等政策要求。細化政府采購預算編制，建立支持中小企業發展等政策落實的預算編制和資金支付控制機制。
楊志勇表示，國庫管理內容范圍較廣，《意見》的上述規定均是建立和完善現代財政國庫管理制度的重要內容。財政國庫管理專業性強，未來應加強相關技術攻關，為國庫管理運作提供必要的支持。
白景明提出，國庫管理要充分發揮國債收益率曲線的定價基準作用，優化國債品種及其期限結構，這對于能否有效防控財政風險是非常重要的參考。
加強風險防控 增強財政可持續性
當前，基層財政運行、地方政府債務、社會保障、金融等領域風險防控壓力不斷加大，《意見》明確要統籌發展和安全，將防控風險、增強財政可持續性擺在更加突出位置。其中主要包括：
——加強跨年度預算平衡。加強中期財政規劃管理，強化中期財政規劃對年度預算的約束。對各類合規確定的中長期支出事項和跨年度項目，要根據項目預算管理等要求，將全生命周期內對財政支出的影響納入中期財政規劃，實現中長期支出事項“顯性化”。地方政府舉借債務應當嚴格落實償債資金來源，科學測算評估預期償債收入，合理制定償債計劃，并在中期財政規劃中如實反映。
——健全地方政府依法適度舉債機制。健全地方政府債務限額確定機制。完善專項債券管理機制，專項債券必須用于有一定收益的公益性建設項目，建立健全專項債券項目全生命周期收支平衡機制，實現融資規模與項目收益相平衡，專項債券項目對應的政府性基金收入、專項收入應當及時足額繳入國庫，保障專項債券到期本息償付。完善以債務率為主的政府債務風險評估指標體系，建立健全政府債務與項目資產、收益相對應的制度，綜合評估政府償債能力。加強風險評估預警結果應用，有效前移風險防控關口。依法落實到期法定債券償還責任。健全地方政府債務信息公開及債券信息披露機制，發揮全國統一的地方政府債務信息公開平臺作用，全面覆蓋債券參與主體和機構，打通地方政府債券管理全鏈條，促進形成市場化融資自律約束機制。
——防范化解地方政府隱性債務風險。把防范化解地方政府隱性債務風險作為重要的政治紀律和政治規矩，堅決遏制隱性債務增量，妥善處置和化解隱性債務存量。完善常態化監控機制，進一步加強日常監督管理，決不允許新增隱性債務上新項目、鋪新攤子。嚴禁地方政府以企業債務形式增加隱性債務，嚴禁地方政府通過金融機構違規融資或變相舉債。清理規范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產重整或清算，堅決防止風險累積形成系統性風險。加強督查審計問責，嚴格落實政府舉債終身問責制和債務問題倒查機制。
——防范化解財政運行風險隱患。推進養老保險全國統籌，堅持精算平衡，防范待遇支付風險。各地區出臺涉及增加財政支出的重大政策或實施重大政府投資項目前，要按規定進行財政承受能力評估，未通過評估的不得安排預算。規范政府和社會資本合作項目管理。各部門出臺政策時要考慮地方財政承受能力。除黨中央、國務院統一要求以及共同事權地方應負擔部分外，上級政府及其部門不得出臺要求下級配套或變相配套的政策。客觀評估政府中長期支出事項對財政可持續性的影響。
楊志勇表示，地方政府舉債必須樹立強烈的風險意識。地方政府可以舉債，但必須在規定的限額之內按照法定程序進行，以體現適度舉債、依法舉債的要求。同時，債務限額的確定需要考慮債務限額與償債資金來源的匹配性。《意見》提出，打通地方政府債券管理全鏈條，促進形成市場化融資自律約束機制。由此看來，通過市場化方式推進地方債發行的方向已經非常明確。
“值得注意的是，《意見》直面隱性債務問題，并提出務實對策，即從源頭抓起，厘清國有企業、金融機構、地方政府之間的責任，這是規范市場和政府關系的重要一環。”楊志勇強調。
關于防范化解財政運行風險隱患，楊志勇指出，《意見》要求，加強養老、醫療、失業、工傷等社保基金管理，促進收支基本平衡，這與社會保障支出內在的增長趨勢是一致的。《意見》還要求，各地區出臺涉及增加財政支出的重大政策、實施重大政府投資項目前，按規定進行財政承受能力評估，這是聚焦財政支出重點、從支出端防范財政風險的必要之舉。同時，財政運行風險不僅表現在短期，也要重視中長期風險。《意見》要求，加強政府中長期支出事項管理，客觀評估對財政可持續性的影響，就是從防范化解財政運行風險的中長期視角出發。
提高信息化水平 強化預算改革技術支撐
全面深化預算管理制度改革必須有先進的信息技術支撐。為進一步將制度規范與信息系統建設緊密結合，《意見》提出，一方面，要實現中央和地方財政系統信息貫通。用信息化手段支撐中央和地方預算管理，規范各級預算管理工作流程等，統一數據標準，推動數據共享。以省級財政為主體加快建設覆蓋本地區的預算管理一體化系統并與中央財政對接，動態反映各級預算安排和執行情況，力爭到2022年底全面運行。中央部門根據國家政務信息化建設進展同步推進相關信息系統建設。建立完善全覆蓋、全鏈條的轉移支付資金監控機制，實時記錄和動態反映轉移支付資金分配、撥付、使用情況。
另一方面，要推進部門間預算信息互聯共享。預算管理一體化系統集中反映單位基礎信息和會計核算、資產管理、賬戶管理等預算信息，實現財政部門與主管部門共享共用。積極推動財政與組織、人力資源和社會保障、稅務、人民銀行、審計、公安、市場監管等部門實現基礎信息按規定共享共用。落實部門和單位財務管理主體責任，強化部門對所屬單位預算執行的監控管理職責。
按照《意見》要求，財政部將推動各地加快推廣實施預算管理一體化系統，提高各地預算管理一體化系統建設水平。同時，根據國家政務信息化建設進展，研究推進中央預算管理一體化系統建設。
楊志勇表示，上述要求和措施有助于促進預算管理信息化水平不斷提高，提升預算管理的現代化水平。實現中央和地方財政系統信息貫通并力爭在2022年底全面運行，意味著全國財政系統信息貫通的進程在加快，動態反映各級預算安排和執行情況成為可能。轉移支付資金監控機制也將依托信息化建立和完善，實現資金分配、撥付、使用全過程實時記錄和動態反映。推進部門間預算信息互聯共享將進一步提高預算信息的利用水平，從而改進預算管理。
記者 李忠峰
( 來源：中國財經報 )
