《“十四五”城鎮生活垃圾分類和處理設施發展規劃》解讀
“十三五”期間，我國城鎮生活垃圾無害化處理取得長足進步，焚燒發電和衛生填埋并舉、生化處理作為補充的多元化、現代化垃圾處理技術格局基本形成，46個重點城市基本建立生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理系統。“十四五”期間，全國垃圾分類和處理工作將在鞏固已有成果的基礎上補短板、長鏈條、調結構、促提升，邁出從“量變”走向“質變”的步伐。近日，國家發展改革委、住房和城鄉建設部印發《“十四五”城鎮生活垃圾分類和處理設施發展規劃》（發改環資〔2021〕642號，以下簡稱《規劃》），堅持“統籌規劃，因地制宜，市場導向，多方共治”的基本原則，為實現這一關鍵轉變繪制了路線圖，列出了任務單，給出了時間表，對我國下一階段穩步推進垃圾分類和處理設施建設具有重要意義。
一、《規劃》基礎扎實，突出了問題導向
《規劃》對“十三五”期間我國垃圾分類和處理取得的成績予以充分肯定，特別強調處理能力顯著增強，結構明顯優化，突出問題整治取得積極進展，分類工作取得初步成效，為下一步更加廣泛、更為深入地推進垃圾分類工作打下了良好基礎。在肯定成績的同時，《規劃》對存在的突出問題也進行了準確剖析，指出現有收運和處理設施體系難以滿足分類要求、垃圾處理區域發展不平衡問題突出、存量填埋設施風險高隱患大、管理體制機制需進一步完善，特別是重點剖析了焚燒能力存在較大缺口、回收利用行業“小散亂”問題突出、廚余垃圾分類成本高等方面，體現了《規劃》編制的問題導向。
二、《規劃》目標明確，突出了資源化導向
《規劃》對46個重點城市、地級市，以及京津冀及周邊、長三角、粵港澳大灣區、長江經濟帶、黃河流域、生態文明試驗區具備條件的縣城等提出了不同的生活垃圾分類和處理目標，積極響應了國家重點區域發展戰略。具有約束力的定量化指標方面，提出到2025年底，全國城市生活垃圾資源化利用率達到60%左右，分類收運能力達到70萬噸/日左右，全國城鎮生活垃圾焚燒處理能力達到80萬噸/日左右。生活垃圾資源化利用率的指標屬于首次提出，體現了鮮明的資源化導向。焚燒處理能力及其在垃圾處理能力中的占比仍將在“十三五”基礎上有大幅提升，將為生活垃圾資源化利用率目標的實現做出主要貢獻。
三、《規劃》路徑清晰，致力于全系統優化
《規劃》對垃圾分類系統涉及的各個垃圾品類及其衍生產物相關設施的建設與運營都提出了明確的任務要求。在分類投放環節，強調加強可回收物規范管理，提升低值可回收物單獨投放比例，積極推廣撤桶建站、定時投放和監督指導等行之有效的分類投放模式，推廣提升垃圾分類投放效果的先進經驗。在分類收運環節，強調加快建立完善的生活垃圾分類運輸系統，有效銜接分類投放端和分類處理端，避免垃圾“先分后混”。生活垃圾焚燒設施建設定位于“全面推進”，強調城市建成區生活垃圾日清運量超過300噸的地區，加快建設焚燒處理設施，同時全面排查評估現有焚燒處理設施運行狀況和污染物排放情況，促進垃圾焚燒行業又好又快發展，為垃圾分類處理提供核心硬件設施保障。廚余垃圾處理設施建設定位于“有序開展”，強調科學選擇處理技術路線，著力解決產品出路問題，以集中處理為主，分散處理為輔，不宜不顧條件，盲目冒進。填埋設施建設方面定位于“兜底保障”，強調原則上地級及以上城市和具備焚燒處理能力或建設條件的縣城，不再規劃和新建原生垃圾填埋設施，現有生活垃圾填埋場剩余庫容轉為兜底保障填埋設施備用，同時部署填埋場封場治理及優化運營工作。可回收物資源化利用設施建設定位于“健全規范”，強調統籌規劃建設可回收物集散場地和分揀處理中心，推動低值可回收物的回收和再生利用，推動可回收物資源化利用產業鏈向規模化、規范化、專業化轉變。有害垃圾分類和處理強調控制收運和處置過程二次污染和環境風險。同時，《規劃》對設施二次污染防治能力建設、關鍵技術研發示范、設施園區協同及區域統籌、監測監管能力現代化等方面也提出了具體的任務要求，與各品類廢物收運處理全鏈條耦合，形成了垃圾分類與處理全系統優化的基本格局。
四、《規劃》重點突出，致力于補短板治“頑疾”
《規劃》正視垃圾分類與處理設施建設與運營中存在的突出短板和“重癥頑疾”，提出了對癥的解決思路。針對垃圾焚燒飛灰處理，強調合理布局生活垃圾焚燒飛灰處置設施，特別指出要規范水泥窯協同處理設施建設，強化飛灰填埋區防水防滲，避免對環境造成二次污染，鼓勵有條件的地區開展飛灰熔融處理技術應用和飛灰深井貯存技術應用，鼓勵飛灰中重金屬分離回收技術開發應用。對于垃圾滲濾液處理，強調結合實際情況合理選擇處理技術路線，避免設施建成后運行不達預期，對于具備納管排放條件的地區或設施，在滲濾液經預處理后達到環保和納管標準的前提下，推動達標滲濾液納管排放，同時積極推動構建滲濾液多元化處理技術體系，改變傳統單一膜分離處理工藝。對于沼渣及堆肥，強調沼渣可與園林垃圾等一起堆肥處理，作為園林綠化肥料或土壤調理劑實現土地利用，解決好沼渣及堆肥在農業、林業生產中應用的“梗阻”問題。在支持政策方面，強調落實生活垃圾分類和處理領域稅收優惠政策，完善生活垃圾收費政策，體現分類計價、計量收費等差別化管理，完善廚余垃圾資源化利用產品可持續消納的支持政策。在市場環境方面，強調打破項目建設競爭中地域性、排他性、歧視性壁壘限制，政府應按照合同約定及時支付垃圾處理等費用，保障垃圾處理設施穩定運行。在標準規范方面，強調抓緊出臺一批急需的垃圾處理設施建設、運行、監管標準規范，合理優化調整污染物排放標準，使排放標準與工藝裝備技術水平、區域環境容量相適應。（作者：劉建國 清華大學環境學院教授，固體廢物控制與資源化所所長）
