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各區人民政府，市府各委辦局，市各直屬單位：

《南京市“十四五”新型城鎮化規劃》已經市政府同意，現印發給你們，請認真組織實施。

南京市人民政府辦公廳

2021年10月13日

（此件公開發布）

南京市“十四五”新型城鎮化規劃

推進新型城鎮化，是提高城鎮化質量和破解城鄉二元結構的迫切要求。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，南京全面實施以人為核心、以提高質量為導向的新型城鎮化戰略，出臺《南京市區域城市化規劃（2014—2020年）》，加快推進城區現代化、郊區城市化、區域一體化，新型城鎮化與區域城市化取得新的進展，為推動“強富美高”新南京建設、加快提升省會城市功能和中心城市首位度、高水平全面建成小康社會提供了有力支撐。當前，南京正站在開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的嶄新起點，為緊扣“強富美高”總目標，踐行“爭當表率、爭做示范、走在前列”的重大使命，促進區域協調融合發展，更好滿足人民日益增長的美好生活需要，根據《國家新型城鎮化規劃（2021—2035年）》《江蘇省“十四五”新型城鎮化規劃》《南京市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標綱要》，編制《南京市“十四五”新型城鎮化規劃》。規劃主要明確南京未來推進新型城鎮化的總體要求、主要目標、空間格局、重點任務和政策措施，是指導全市新型城鎮化高質量發展的宏觀性、戰略性和基礎性規劃。

一、規劃基礎

（一）發展基礎

南京城鎮化發展起步早、基礎好，城鎮化水平與質量總體呈現穩步提升態勢。近年來，南京認真貫徹習近平總書記視察江蘇重要講話指示精神，特別是“積極穩妥推進新型城鎮化”等部署要求，全面落實中央城鎮化工作會議精神，積極探索新型城鎮化發展道路，《南京市區域城市化規劃（2014—2020年）》確定的主要目標任務基本順利完成，常住人口城鎮化率達到86.8%，高出全國23個百分點、全省13個百分點，步入城鎮化高質量發展階段。

城鎮化空間格局不斷優化。國家新型城鎮化試點任務順利完成。多心開敞、軸向組團、擁江發展的市域布局更加凸顯。中心城區功能品質進一步提升，國家級江北新區高標準建設成效顯著，紫東地區啟動規劃建設，河西新城展現現代化國際性城市中心形象。主、副城功能格局更趨均衡，副城人口吸納作用逐步顯現。六合、高淳高質量發展有力推進。各鎮街圍繞發展定位，統籌老集鎮整治與新鎮區建設，完善鎮街市政基礎設施體系，新市鎮服務功能得到提升。綜合交通樞紐地位提升，鐵路樞紐總圖、祿口國際機場總體規劃獲批，以南京為中心的“米”字型高鐵網加快建設，祿口國際機場實現T1、T2雙航站樓聯合運行，長江南京以下12.5米深水航道全線貫通。形成10處12條跨江通道體系，主城“井字加外環”快速路網實現閉合，高速公路總里程達到587公里。城市軌道交通運營里程增加到394公里，創成首批“國家公交都市建設示范城市”。

城鎮功能品質不斷完善。城市綜合實力顯著增強，地區生產總值達到1.48萬億元，改革開放以來首次躋身全國前十。城鄉基礎設施更加完善，城鄉統籌區域供水實現鄉鎮全覆蓋，城鎮污水達標處理率達到97.7%。城市生活垃圾分類工作全面開展，生活垃圾資源化利用率達到90%。城市更新持續深入推進，推動城市重點區域有機更新，城市精細化管理專項行動取得積極成效。居住質量持續改善，累計完成棚戶區改造項目443個，改造面積約2112萬平方米；累計改造老舊小區1282個，改造面積約3425萬平方米。新一代信息技術與城市發展深度融合，智慧城市建設不斷完善。歷史文化名城建設取得顯著成效。

農業轉移人口市民化質量持續提升。戶籍制度改革持續深化，率先實現全市戶籍通遷，建立起城鄉統一的戶口登記制度。居住證制度全面實施，取消積分落戶年度指標限制，以居住證為載體的公共服務制度體系不斷健全。農業轉移人口市民化機制更加健全，就業服務體系進一步完善，享有更多更好的義務教育、醫療衛生和技能培訓等服務，農村勞動力轉移就業率達92.23%。公租房保障加快落實，租賃住房建設不斷推進，新就業無房職工和外來務工人員住房保障水平穩步提升。2014—2020年，累計實現89.13萬非戶籍人口在城鎮落戶，常住人口城鎮化水平提升6.3個百分點。“人地錢”掛鉤政策持續優化完善，新型城鎮化要素保障基礎更加扎實。

城鄉公共服務更加均衡。基本公共服務均等化扎實推進，實現每個街道都有1所社區衛生服務中心，基層綜合性文化服務中心覆蓋率達到100%。實施全民創業行動、大學生創業引領計劃和青年大學生“寧聚計劃”，城鎮新增就業142.85萬人，城鎮登記失業率保持在2%以下。率先在省內實現醫療保險和城鄉居民養老保險市級統籌，企業退休人員人均養老金全省第一，低保標準提高到每人每月945元。優質教育資源均衡布局取得重要進展。新冠肺炎疫情防控取得重大成果，擴建南京市公共衛生醫療中心，各級各類醫療衛生機構達到3439個，戶籍人口人均期望壽命83.33歲。現代社會治理不斷創新，城鄉社區綜合服務中心實現全覆蓋，“大數據＋網格化＋鐵腳板”探索實踐取得明顯成效。

可持續發展水平顯著增強。綠水青山就是金山銀山、生態優先綠色發展理念深入人心，獲評“國家生態市”“國家生態園林城市”“國家森林城市”。把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，在全國率先出臺《長江岸線保護辦法》，整治“散亂污”企業1811家，拆除干流岸線項目160個，全市生態岸線占比提高到77.9%。持續開展“263”專項行動和污染防治攻堅戰，空氣質量達到二級標準的天數比例達到83.1%，細顆粒物（PM2.5）年均濃度下降到31.3微克/立方米，地表水國省考斷面優于Ⅲ類水質的比例達到100%，28條入江支流水質全部達標，耕地土壤環境質量達標率達到97.5%。美麗古都建設強力推進，人均公園綠地面積達到16.09平方米，公園綠地半徑覆蓋率達到93%。安全發展理念逐步建立，城市發展韌性不斷增強。

城鄉融合步伐進一步加快。著力推動農業農村現代化，大力推進鄉村一二三產融合，都市型現代農業產業體系加快構建。農業與科技融合的新興業態不斷涌現，農業科技進步貢獻率超過70%，農業機械化水平達90.5%。鄉村建設呈現新風貌，美麗鄉村建設規劃擴展至11個片區3900平方公里，美麗宜居鄉村建設達標率100%，位居全省前列。著力改善農村貧困家庭住房條件，全市農村貧困家庭存量危房改造全面完成。農村垃圾分類、污水處理、公廁革命等工作有力推進。“四好農村路”加快建設，新改建農村公路1863公里、農路橋梁139座，江寧、高淳創成國家“四好農村路”示范縣（區）。城鄉融合發展體制機制逐步健全，溧水區、高淳區納入國家城鄉融合發展試驗區江蘇“寧錫常接合片區”。農村居民人均可支配收入達到29621元，城鄉居民收入比縮小到2.28∶1。

南京都市圈建設卓有成效。《南京都市圈發展規劃》成為國家層面首個函復同意的都市圈規劃。都市圈產業發展實力進一步加強，在汽車及零部件、裝備制造、信息技術、航運物流等領域形成一批國際競爭力較強的產業集群。創新驅動發展優勢進一步凸顯，普通高等院校達到100所，國家重點實驗室、國家工程研究中心等創新平臺持續增加。以南京為中心、沿江和京滬兩大通道為主干的現代綜合運輸體系基本形成。都市圈城市空間格局加快構建，城鎮體系進一步完備，以南京為中心的通勤圈、產業圈、生活圈正在形成，一體化和同城化合作不斷深化實化，產業人口梯度分布、優勢互補、協同發展的空間結構更加清晰，城鄉發展協調性穩步提高。多層次務實合作不斷深化，成立都市圈城市發展聯盟，寧淮智能制造產業園加快建設，江寧—博望、頂山—汊河、浦口—南譙跨界一體化發展示范區啟動共建，人員資金往來更加密切。

南京新型城鎮化建設在取得顯著成效的同時，發展不平衡不充分的問題依然存在，一些領域的體制機制障礙尚未完全消除，短板弱項領域仍需進一步提升。農業轉移人口市民化質量有待提高，居住證制度未能根本解決常住人口基本公共服務均等化問題。“主城強、郊區弱”“中心強、南北弱”的發展格局仍需改變，老城功能疏解任務艱巨，新城新區的人口集聚能力仍需加強。城鄉人均可支配收入差距有待縮小。生態環境質量尚未迎來根本性好轉。優質公共服務資源供需矛盾仍較突出，公共服務供給水平與民生期待還有差距。都市圈協同發展，尤其是近域功能聯系尚需強化。市域治理體系仍待優化，城市本質安全水平還需提升。城鎮化體制機制亟需深化改革創新，城鄉融合發展、要素市場化配置等改革效應尚未充分釋放。新型城鎮化建設的政策協同、橫向聯動機制有待進一步完善。

表1　規劃主要指標完成情況表

注：1．“常住人口城鎮化率”指標數據來源于第七次全國人口普查公報。

2．根據南京市現行隨遷子女入學保障政策，保障對象為“外來務工人員”，因此將原規劃中的“農民工隨遷子女接受義務教育比例”指標修改為“外來務工人員隨遷子女接受義務教育比例”。

3．根據南京市實際，各類政府補貼技能培訓是針對有培訓意愿且符合相關條件的在寧勞動者開展的，因此原規劃中的“城鎮失業人員、進城務工人員、新成長勞動力免費接受基本職業技能培訓覆蓋率”指標不再統計。

4．自2019年1月1日起，南京市醫療保險開始實施市級統籌，不再區分城鎮人口與農村人口，因此將原規劃中的“城鎮常住人口基本醫療保險覆蓋率”指標修改為“基本醫療保險參保率”。

5．因新型農村合作醫療保險和城鎮居民醫療保險已整合為城鄉居民醫療保險，原規劃中的“城鄉居民醫療保險政策范圍內報銷水平比較指數”指標不再核算，因此修改為“城鄉居民醫療保險政策范圍內住院費用平均報銷比例”。

6．因“一辦（即綜治辦）”在新一輪機構改革中撤銷，因此原規劃中的“‘一委一居一站一辦’城鄉社區服務管理體制覆蓋率”指標不再統計。

7．因南京市國土空間規劃尚未獲批，原規劃中的“人均城市建設用地”指標尚未明確。

8．因南京市國土空間規劃尚未獲批，原規劃中的“生態紅線區域占國土面積比例”指標尚未明確。

9．根據目前統計和指標考核口徑，原規劃中的“城鎮可再生能源消費比重”指標已修改為“非化石能源消費比重”。

（二）發展態勢

“十四五”乃至更長一段時期，世界百年未有之大變局加速演變，我國將加快推動基本實現社會主義現代化，新型城鎮化建設的外部環境和基礎條件發生了深刻變化。綜合判斷，南京將進入城鎮化發展后期，也是城鎮化質量持續提升的重要時期，呈現出新趨勢新特征。

城鎮化發展的外部環境發生深刻變化。一方面，隨著全世界科技革命、機器換人趨勢加劇，經濟全球化遭遇倒流逆風、全球產業鏈供應鏈重塑，疫情防控進入常態化，城鎮化發展的外部環境愈發嚴峻復雜，不穩定性不確定性明顯增加。另一方面，我國已進入立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的關鍵時期，經濟長期向好，人力資源豐富，市場空間廣闊，治理效能提升，社會大局穩定，為南京城鎮化發展提供了良好的環境條件。

中心城市和城市群成為承載發展要素的主要空間形式。隨著產業和人口進一步向優勢區域集中，我國正形成以城市群、都市圈、中心城市為主要形態的增長動力源，都市圈、城市群成為代表國家參與國際競爭的重要載體。同時，以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局加速構建，全國區域經濟布局不斷優化調整，南京區位、交通、科教、產業等優勢進一步凸顯，將助推南京加快形成高質量發展的區域增長極。

人的全面發展充分體現。南京城鎮化步入更高質量發展階段，以人民為中心的發展理念深入貫徹，社會全面進步和人的全面發展進程不斷加快。特別是“十四五”時期，南京常住人口將突破千萬，農業轉移人口市民化進程持續推進，戶籍制度改革和城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋將基本實現，配套政策體系日趨完善。人民群眾追求美好生活的個性化需求凸顯，城市產業層次、就業結構和治理方式持續深度調整，全體居民多元化職業發展、綜合素質提升和價值實現愿望得到充分滿足，尊重差異、注重公平、鼓勵創造的社會氛圍更加濃厚。

綠色低碳發展成為普遍共識。人與自然和諧共生成為社會主義現代化的重要特征。在資源環境約束進一步趨緊和“碳達峰、碳中和”戰略目標要求下，南京將進一步推動綠色低碳發展，加快調整產業結構、能源結構、交通運輸結構、用地結構，促進經濟社會發展全面綠色轉型。城市發展將從增量擴張轉向存量優化，城市規模、布局、形態與生態、資源、環境更加適應匹配。

城市治理更趨專業精細。城市綜合競爭力將取決于可持續發展能力和現代化治理水平，更加注重以人為本的精準治理，更加注重硬件建設與柔性機制的協調配合，更加注重經濟發展與其他領域的聯動互促。新型基礎設施應用將更加廣泛，城市大腦更加睿智，城鄉治理向精明、精致、精細轉型。群體間良性互動與協作網絡將進一步健全，現代公民素質加快提升，治理方式更加規范有序。

二、總體要求

（一）指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入落實習近平總書記視察江蘇重要講話指示精神，統籌推進“五位一體”總體布局，協調推進“四個全面”戰略布局，堅持穩中求進工作總基調，立足新發展階段，貫徹新發展理念，服務構建新發展格局，緊扣“強富美高”總目標，深入踐行“爭當表率、爭做示范、走在前列”重大使命。以滿足人民美好生活需要為根本目的，全面推進以人為核心、高質量為導向的新型城鎮化建設，持續優化城鎮化空間布局和形態、引領區域高質量發展，提高農業轉移人口市民化質量，提升城市資源配置能力和綜合承載能力，加快推進城市治理體系和治理能力現代化，協調推進城鄉深度融合發展，走出一條具有時代特征、南京特色的新型城鎮化發展道路，持續走在全國全省新型城鎮化建設前列。

（二）基本原則

堅持以人為本、包容共享。堅持人民主體地位，堅持共同富裕方向，始終做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，維護人民根本利益，以人的城鎮化促進人的現代化，激發全市廣大群眾的積極性、主動性、創造性，促進社會公平，增進民生福祉，營造包容關懷的城市環境，提高人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

堅持系統統籌、安全發展。牢固樹立“一體化”意識和“一盤棋”思想，建立健全跨區域、聯城鄉的區域協調發展新機制，實現城鎮化與工業化良性互動、與農業現代化相互協調，促進城鎮功能、產業支撐、要素吸納、人口集聚聯動統一，全面增強新型城鎮化工作的系統性、整體性和協同性。強化安全韌性發展意識，提高城市風險防控處置能力，確保人民生命安全和身體健康。

堅持綠色低碳、內涵發展。把新發展理念貫穿新型城鎮化建設的全過程和各領域，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，加快形成資源節約、環境友好的空間格局和生產生活方式，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展。充分發揮南京引領性國家創新型城市的資源優勢，突出創新核心地位，堅定不移實施創新驅動發展戰略，加快推動質量變革、效率變革、動力變革，持續增強城市發展動力和活力。

堅持區域協同、特色發展。全方位融入區域一體化發展格局，把開放共享、合作共建作為提升城市能級和競爭力的重要路徑，不斷提高南京都市圈輻射帶動能力，著力打造國內大循環、國內國際雙循環的戰略支點和重要樞紐。聚焦共同富裕、物質文明和精神文明相協調、人與自然和諧共生等方面，積極探索新型城鎮化發展道路。

堅持機制創新、改革賦能。堅定不移推進改革，破除新型城鎮化發展的體制機制弊端，加快改革目標集成、政策集成、效果集成，探索綜合性、集成性、引領性改革路徑，在重點領域和關鍵環節取得實質性突破。穩妥把握改革時序節奏，充分考慮區域差異，守住土地所有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損底線，實現好、維護好、發展好居民尤其是農民權益。

（三）主要目標

到2025年，聚力建設具有全球影響力的創新名城和以人民為中心的美麗古都，以“高質量發展的全球創新城市、高能級輻射的國家中心城市、高品質生活的幸福宜居城市、高效能治理的安全韌性城市”建設推動新型城鎮化更高質量發展。常住人口城鎮化率達到88%，非戶籍人口在城鎮落戶取得積極進展。“多中心、網絡化”的城鎮化空間格局更加完善，城鄉功能品質顯著提高，城鄉發展協調性全面增強。加快打造高質量發展的區域增長極，成為常住人口突破千萬、經濟總量突破兩萬億元的超大城市。

——常住人口全面融入城市。持續深化戶籍制度改革，現代人口管理服務制度加快建立。基本公共服務均等化取得較大突破，農民工職業技能素質顯著提升，常住人口市民化加快推進，城市創業就業環境更加優化。

——城鎮化空間格局更加優化。區域發展更加協調，全方位融入長三角高質量一體化，南京都市圈成為國家現代化都市圈的典范。中心城市功能顯著增強，“多心開敞、軸向組團”的城鎮化空間格局更加鞏固。中心城區能級顯著增強，郊區公共設施和服務能力大幅提升，公共資源配置更加合理，人口吸引能力顯著增強。高標準建設國際性綜合交通樞紐城市和國際標桿型綠色交通示范城市。

——人民城市理念全面落實。聚力建設以人民為中心的美麗古都。生態環境質量持續改善，生態安全格局更加穩固，綠色低碳發展成效明顯。城市特色魅力更加彰顯，成為中華文化重要樞紐、世界古都杰出代表、具有廣泛國際影響力的歷史文化名城。“全齡友好”理念更為深入，城鎮生活服務設施布局更加優化。城市抗擊風險能力明顯增強，安全韌性水平大幅提升。

——城市治理現代化水平顯著提升。功能互補、統一銜接的規劃體系全面建立，“南北田園、中部都市、擁江發展、城鄉融合”的空間格局基本形成，“一核三極”的城市功能布局更加完善，市域空間治理體系和治理能力現代化水平居于全國前列。城市智慧化治理水平不斷提升。共建共治共享的社會治理新格局普遍形成，基層社會治理現代化水平進一步加強，公民素質和社會文明程度不斷提升。

——城鄉融合發展體制機制更加健全。城鄉工農關系更加融合融通，鄉村振興取得重大進展，農業農村現代化建設走在全國前列。城鄉發展差距不斷縮小，城鄉居民共同享有現代化的高品質生活，人的全面發展和全市人民共同富裕取得實質性進展。都市現代農業創新力、競爭力和全要素生產率大幅提升，全域美麗鄉村更加宜居宜業。土地、資本、技術、人才等城鄉要素雙向流動更加暢通，城鄉統一規劃建設管護的基礎設施體系、統一制度標準的基本公共服務體系基本形成。土地制度改革更加深化，城鄉統一的建設用地市場進一步完善。

展望2035年，常住人口城鎮化率達到92%左右，市域城鎮常住人口達到1200萬人。城鎮化發展方式全面轉型、發展質量全面提升，城市軟實力、吸引力和美譽度顯著增強，全面邁入綠色低碳發展軌道，碳排放達峰后穩中有降，生態環境根本好轉。市域均衡一體化、城鄉融合發展率先實現，人的全面發展在新型城鎮化進程中得到充分彰顯，新型城鎮化建設持續走在全國全省前列。

表2　“十四五”時期新型城鎮化發展主要指標

三、統籌城鄉區域協調發展，形成高質量發展的區域增長極

落實“一帶一路”建設、長江經濟帶發展、長三角一體化發展等國家重大戰略，加快建設在全國具有示范典型意義的現代化都市圈，持續優化南京多中心、網絡化城鎮化空間格局，提升城市綜合承載能力。

（一）深入實施國家重大戰略

建設“一帶一路”交匯點重要樞紐城市。深化與“一帶一路”沿線重點國家和地區經貿合作，支持商貿流通、智能電網、軌道交通等產業在“一帶一路”沿線國家和地區有序布局和集聚發展，參與基礎設施建設和自然資源開發。深化服務貿易創新試點成果，以旅游、信息、中醫藥等為重點，開拓“一帶一路”沿線服務貿易市場。鼓勵國內外航空公司新開和增開南京至“一帶一路”主要城市國際航線，穩定開行南京至中亞及歐洲方向班列，鼓勵港口企業參與“一帶一路”重點港口開發建設和運營管理。

推進長江經濟帶上中下游協調聯動發展。鞏固“承東啟西、聯通南北、鏈接海陸”的樞紐地位，實現雙向開放與互聯互通。深化與上海、武漢、重慶、成都等中心城市的合作，主動在長江經濟帶國內國際雙循環主動脈建設中肩負更大責任。依托長江黃金水道，搭建區域間產業轉移促進服務平臺，引導長江經濟帶地區間產業合作和有序轉移。利用技術、資金、管理、市場信息等優勢，引領促進長江中上游地區勞動力和自然資源要素釋放價值。

全方位融入長三角高質量一體化。增強長三角一體化要素資源統籌配置能力，協同推進制造升級、創新升級和消費升級。建設滬寧產業創新帶。推進滬寧沿線人才創新走廊建設。聯合組織或參與大科學計劃、大科學工程和共性技術攻關，打造國內外領先的技術創新、產品研發、成果轉化、科技服務等綜合型平臺。建設寧杭生態經濟帶。大力發展文旅健康、現代農業、電子商務、文化創意、專業會展等生態經濟，建立健全綠色技術研究應用與生態資源保護開發協同機制，以江寧淳化新城、溧水寧杭合作試驗區、高淳高鐵樞紐片區為重點，打造綠色發展新樣本。培育寧淮宣黃成長帶。圍繞休閑養老、文化創意、旅游裝備制造、農業科技研發、觀光農業等產業分工融合，試點實施區域水源共保、河流綜合整治、跨區生態補償等機制。深化拓展與杭州市、黃山市的文旅產業合作，共筑寧杭黃“魅力發展綠三角”。推進寧淮鐵路、寧宣鐵路、寧杭鐵路二通道建設，提升南京南北向輻射能力。加快推進寧淮特別合作區高質量發展。

（二）建設現代化都市圈典范

優化都市圈城鎮化空間格局。提升南京中心城市服務能級，強化引領與輻射作用，有序集聚高端商務、創新研發功能，疏解一般制造與生產服務后臺環節。優化功能網絡，積極推進同城共建、資源統籌與合作發展，重點建設寧鎮揚和寧馬滁兩個同城化片區。提升新城、新市鎮綜合承載能力，帶動城鄉融合發展。

以都市圈同城化帶動新型城鎮化。提升基礎設施互聯互通水平。加強航空、鐵路、公路、航道統籌規劃建設，推動都市圈軌道交通網絡化，加快軌道交通“四網融合”。推進高速公路瓶頸路段擴容，強化干線公路與城市道路功能融合，支持發展跨行政區公交模式。協同建設新一代信息、能源和水利等基礎設施，合力保障都市圈能源資源安全。促進產業創新融合協同發展。加快構建應用基礎研究、技術開發、成果轉化和產業化一體的全流程創新鏈，形成錯位分工、交叉滲透、跨界融合的都市圈產業生態系統，保障都市圈產業鏈完整性和供應鏈安全性。協同打造國際先進制造業基地，重點推進園區共建。加快服務業內容、業態和商業模式創新，合力發展現代服務業。積極發展現代都市農業，推進“環南京1小時鮮活農產品流通圈”建設。推進公共服務便利共享。鼓勵教育、衛生領域跨界合作辦校（院）、組建聯盟、對口支援，推進醫療衛生大數據開放共享，推動教育醫療文化等優質服務資源一卡通共享，加快社會保障接軌。推動重要民生設施向都市圈毗鄰地區布局。共同保護與傳承地方優秀傳統文化，共建大運河國家文化公園和大運河文化帶，聯合打造高品質旅游區和都市圈旅游形象品牌。加強人力資源協作。推動人力資源信息共享和服務政策有效銜接，共建公共就業服務平臺，建立人才共同招引和柔性使用機制。

加快跨界地區合作發展。推動寧鎮揚在基礎設施、創新創業、產業體系、公共服務、生態環境等領域的一體化共建。加強跨界地區在生態保護、空間功能、公共設施、道路交通、基礎設施、產業布局等方面的合理對接與相互協調。重點推進頂山—汊河、浦口—南譙、江寧—博望跨界一體化發展示范區和寧淮智能制造產業園建設。按時序有側重推動一批融合發展型、科技創新型、臨港共建型、園區聯動型、生態經濟型跨區域合作發展平臺建設。

（三）以功能引領市域格局優化

構筑市域國土空間開發保護新格局。落實區域協調發展戰略、主體功能區戰略，強化市域國土空間規劃和用途管控，統籌劃定落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線，優化城市化地區、農產品生產區和生態功能區三類空間格局。健全不同功能區差異化協同發展長效機制，推動城鄉空間資源有效保護、有序開發。推進市域城鎮化空間戰略調整與格局優化，優化城鄉體系。

強化“一核三極”戰略功能引領。江南主城區著力提升服務能級和輻射功能，打造引領全市發展的“主核”。嚴控老城開發強度，優化基礎設施和公共服務設施布局，增加公共綠地和活動空間。加快完善中心體系功能，進一步集聚高能級要素、高品質環境與高等級文化活動。布局建設國際化核心商圈、高端化商業中心、特色化商業街區，強化新街口地標性商圈輻射能力。加快塑造沿明城墻、沿長江、沿秦淮河、沿歷史街巷等“四沿”生態人文魅力空間。江北新區著力發揮“雙區”聯動優勢，打造“主城拓展極”。加快布局各類高端制造、生產服務和“研創型”產業，打造自主創新策源地。培育完善城市功能，打造高品質人居環境。深化全省社會主義現代化建設試點成果，推動科技創新與經濟發展深度融合、現代產業和城市功能深度融合，高質量建設產城融合的現代化新主城。紫東地區著力整合各類資源，打造“創新引領極”。加快紫東核心區建設，高效整合南京經開區、仙林大學城和各類園區資源，加快集聚中科院等高端創新要素，強化高質量科技供給，建設紫東科創大走廊。推動文旅產業融合發展，串聯紫金山、棲霞山、湯山等文化旅游資源，優化國際化旅游產品供給。南部片區著力發揮樞紐優勢，打造“新興增長極”。推進南京南站等高鐵站與祿口機場的快速聯通，實現空鐵聯運。高標準建設國家臨空經濟示范區，加快構建現代臨空產業體系，打造都市圈國際開放樞紐、現代化臨空產業高地、航空科技創新樣板區、綠色智慧空港新城。實現與寧杭生態經濟帶、寧淮宣黃成長帶的聯動發展。

圖1 市域功能格局優化示意圖

促進南北區域門戶高質量崛起。做優做特六合“北大門”。以六合經開區、六合高新區為牽引，夯實先進制造業基礎，建設新能源、節能環保、高端智能裝備等產業集群。以雄州副中心、靈巖山片區為重點加快發展創新經濟與文旅產業。統籌金牛湖、冶山、竹鎮等北部地區生態資源，建設水上運動、文化影視等文旅產業帶。提升輻射蘇北、皖北的門戶樞紐功能，打造寧淮宣黃成長帶重要增長極。做美做靚高淳“南大門”。深化高淳經開區與南京經開區等園區合作伙伴關系，做大醫療器械產業規模。放大國際慢城品牌效應，提升文化影響力。推進退圩還湖、圩區整治開發、農村水系整治等重點工程，持續擦亮生態經濟品牌，探索生態產品價值實現新路徑，爭創國家“兩山理論”實踐創新基地。協調布局區域性重大基礎設施，提升面向安徽的輻射帶動力，加強與宣城在綠色經濟、生態環境、社會服務、文化旅游等方面的合作交流。

（四）強化新城新市鎮載體支撐

建設“產城融合、職住平衡、生態宜居、交通便利”的郊區新城。強化專業分工，優化新城生態生產生活空間。以祿口機場為依托，建設祿口新城、柘塘新城2個空港經濟型新城；以龍潭港、西壩港為依托，建設龍潭新城、龍袍新城2個海港經濟型新城；以智能制造為方向，建設橋林新城、板橋新城、濱江新城、淳化新城4個智造經濟型新城；以生態文旅為方向，建設湯山新城。聚焦產業支撐，打造區域經濟發展的重要增長極。加強新城內外產業協同發展，以構建各具特色、協同發展的開放型產業體系為導向，聚焦產業鏈價值鏈的關鍵環節，著力提升新城的經濟活力。堅持交通先行，形成鏈接輻射區域的戰略支點。強化新城交通樞紐地位，建設樞紐新城。實施公交優先戰略，建設綠行新城。強化公共服務，提升新城宜居宜業水平。以“15分鐘社區服務圈”為平臺，構建網絡化、無障礙、功能復合的公共活動網絡，激發社區空間活力。促進新城住房規劃建設與軌道交通建設、就業崗位分布、公共設施配套聯動發展，引導人口和住房合理分布。注重安全韌性，提升新城抗擊風險能力。堅持前瞻性思維，加快公共服務與基礎設施體系建設，完善新城數字基礎設施統籌布局與共建共享。

分類推進小城鎮發展。強化新市鎮的城鄉鏈接能力。堅持產業支撐、特色發展、集約發展，合理確定發展規模與空間格局。完善新市鎮基礎設施與公共服務功能，強化鎮區人口集聚能力，提升綜合承載力。促進產鎮融合，培育區域增長極，增強對農民生活就業的輻射帶動能力。提高新市鎮規劃設計水平。加強對鎮域整體的引導與管控，合理保護和利用各類文化遺存、傳統街巷、自然基底、空間景觀等特色資源，塑造特色風貌。通過省級美麗宜居小城鎮建設試點，探索美麗宜居小城鎮的建設方法、標準體系和政策機制。規范推進特色小鎮建設。以特色產業為核心，吸引人才、技術、資金等高端要素，構建小鎮大產業，打造特色產業集群和知名品牌，鼓勵支持各區培育創新創意類、健康養老類、現代農業類、歷史經典類特色小鎮。堅持市場主導，鼓勵多元主體參與特色小鎮建設。提升公共服務功能。妥善解決重點民生問題，統籌配置公共教育、醫療衛生、文化體育、住房保障、公共交通、市政公用、公共安全、環境保護、政務服務等基本公共服務設施。

圖2 新城新市鎮布局示意圖

四、構建包容關懷的城市環境，不斷創造人民期盼的高品質生活

以人的城鎮化為核心，推進新型城鎮化建設。全面深化戶籍制度改革，統籌推進多樣化就業空間拓展、多層次公共服務供給與多元化消費需求滿足，保障農業轉移人口平等分享城市發展成果的權利，建設公平共享、包容關懷的城市，增強全體居民的認同感與歸屬感。

（一）全面深化戶籍制度改革

持續完善戶口遷移政策。堅持尊重意愿、因地制宜、存量優先、統籌配套、積極穩妥的原則，依時序、按區域、分步驟推進戶籍制度改革，推動穩定就業居住的非戶籍人口在城市落戶。進一步放寬落戶條件和落戶政策，加強城市對外來人口的吸引力。持續優化人才落戶政策，放寬年齡、繳納社保時限等要求。探索中心城區與郊區新區實施差別化落戶政策。實施與蘇州在積分落戶時，居住和社保繳納年限累計互認，允許省內其他城市居住和社保繳納年限納入落戶累計認可，探索與具備條件的都市圈省外城市實施戶籍準入年限同城化累計互認。

建立新型戶籍管理制度。構建人口與產業結構、城市空間、城市治理、社會建設“五位一體”的聯動調控機制。持續提高戶籍管理信息化水平，依托國家戶籍、身份證異地辦理平臺推進全國范圍內戶口遷移“一站式”辦理和居民身份證異地辦理。推動人口服務管理工作重心下移，探索完善城鄉一體化的常住人口社區化管理機制。

（二）促進農業轉移人口全面融入城市

持續推進常住人口基本公共服務全覆蓋。推進居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮常住人口，逐步縮小居住證持有人與戶籍人口享有基本公共服務的差距，提高常住人口享受城鎮基本公共服務的便捷度。以子女教育、住房保障、基本醫療、社會保險等為重點，持續推進基本公共服務常住人口均等化全覆蓋，切實提高農業轉移人口各類服務保障實際享有水平。推動建立以居住證為主要依據的隨遷子女入學政策，保障符合政策規定的隨遷子女平等接受教育的權利。保障符合條件的農業轉移落戶人口與城鎮居民同等享有政府提供基本住房保障的權利。將農業轉移落戶人口納入基層醫療衛生服務體系管理范圍，享有同等補助標準的國家基本公共衛生服務。深入實施全民參保計劃，推動在城鎮就業的農業轉移人口持續參加城鎮職工基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險和失業保險，到2025年城鄉基本養老保險參保繳費率達到90%。促進各類醫療保障制度互補銜接，深化個人賬戶、門診共濟、醫保支付方式改革。加快完善社保轉移接續、異地就醫結算制度。調整優化社會救助政策體系，推進社會救助綜合改革和“溫情救助”改革。依托用工單位和居住社區，發揮工會、婦聯、共青團及社會組織作用，加強對農業轉移人口的幫扶關懷，鼓勵積極參加社區活動，加快融入城市生活。

維護進城落戶農民合法權益。依法保障進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，不得以退出上述權益作為農民進城落戶條件，支持進城落戶農民依法自愿有償轉讓農村權益。嚴格落實被征地人員社會保障辦法，將被征地人員按規定納入社會保障體系。嚴格杜絕對農業轉移人口等外來人口的各類歧視行為。保障農民工工資支付，充分發揮人民調解職能作用，有效處置勞動關系矛盾糾紛。積極做好農民工法律援助工作，開辟“綠色通道”，優先受理和優先辦理農民工討薪法律援助案件，做到應援優援、應援盡援，切實保障農民工勞動報酬權益。

（三）營造更具吸引力的就業創業環境

持續擴大就業容量。加快制造業轉型升級，增加高技術就業崗位。強化金融保險、科技服務、現代物流、貿易咨詢等現代服務業的就業吸引力。推動生活性服務業做專做精做優，擴大技能性就業容量。著力發展新技術、新產業、新業態，催生更多吸納就業的市場主體，實現產業結構和就業結構互動提升。完善人口與產業聯動發展機制，推進職住平衡，構建更為完善的公共資源配置機制和社會治理長效機制。充分發揮民營企業、中小微企業吸納就業主渠道作用。鼓勵支持新就業形態，支持各類小店經濟、零工經濟、夜間經濟發展，穩定拓展社區超市、便利店和社區服務崗位，擴大公益崗位安置。支持靈活用工相關社會保障制度創新。統籌推進農民轉移就業和就近就業，做好被征地農民就業安置工作。加強就業形勢和失業風險監測預警，有效防范化解規模性、結構性失業風險。

充分提高就業質量。完善職業指導、職業技能培訓、職業介紹、創業促進等公共就業服務體系和基礎政策。實施全民創業行動和大學生創業引領計劃，加大對高校畢業生等重點群體創業扶持力度。實施“春潮行動”和新生代農民工職業技能提升計劃，對符合條件的就業重點群體開展職業技能培訓，推進政府購買公共培訓服務。對具有創業培訓意愿和一定創業條件的農村轉移人口開展創業培訓，加強創業項目開發、富民創業擔保貸款及后續扶持等服務。加大援企穩崗力度，繼續實施階段性降低社會保險費率政策。健全完善職業教育培訓體系，健全職業教育培訓機構設施，擴大招生規模，提高培訓質量，支持農業轉移人口接受職業教育。加強公共就業服務體系均等化、標準化、智能化建設，完善城鄉一體化公共就業管理和服務。落實常住地失業登記制度，做好就業困難人員就業幫扶。到2025年，政府補貼性職業技能培訓達到50萬人次。

（四）完善多層次的公共服務體系

構建全覆蓋均等化的基本公共服務體系。圍繞教育、醫療、住房、養老、文體等重點領域，健全基本公共服務清單動態管理制度，逐步提升基本公共服務保障水平。按照常住人口規模和服務半徑統籌基本公共服務設施布局，以中心城區、副城、新城為單元配置區級公共服務設施，以社區生活圈為單元配置社區級公共服務設施。優化城鎮生活服務布局，加快建設“5分鐘便民生活圈”“15分鐘社區服務圈”。充分考慮對外來人口的基本公共服務保障，彈性預留公共服務設施建設用地，滿足城市實際服務人口對公共服務設施的合理需求。提升公共服務供給均衡性，促進基本公共服務資源向基層延伸、向農村覆蓋、向生活困難群體傾斜，引導優質教育、醫療機構向資源相對薄弱區布局。

強化特定人群公共服務保障。應對人口發展趨勢和結構變化，重點保障老年人、兒童、婦女、青年、殘疾人、退役軍人等群體公共服務，落實無障礙規劃設計理念。提升老年友好城市服務水平。全面完善居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系，強化政府保基本責任，鼓勵各區積極發展適度普惠型、品質型、大眾化的養老機構，支持社會力量在養老服務體系中發揮主體作用。加快兒童友好城市發展。保障兒童公平受教育權利，加強兒童心理健康教育和服務。普及公共場所兒童友好服務設施，發展一批兒童友好實踐基地和研學教育基地。加強3歲以下嬰幼兒照護服務，健全普惠安全的公共托育服務體系，到2025年，每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數達到4.5個左右。促進婦女友好城市建設。保障婦女平等獲得就學、就業、婚姻財產與參與社會事務等權利，加強女性人才隊伍建設。建立完善婦女全生命周期健康管理、服務和保障體系，拓展城鄉適齡婦女“兩癌”檢查覆蓋面，提高優生優育服務水平。營造青年友好城市氛圍。加大青年創業幫扶，拓寬青年實習就業渠道，激勵和支持青年創新創業。積極倡導健康生活方式，加強青年生理心理健康教育和服務。全面落實殘疾人就業政策，支持殘疾人自主創業、靈活就業、網絡就業。建立適合退役軍人就業的崗位需求目錄，完善多層次分類別安置體系。

加強高端公共服務供給。因地制宜發展特色服務產業，建設一批魅力生活居住區，布局一批時尚街區、藝術空間、休閑載體，塑造有辨識度的中高端服務品牌。推動生活性服務業向高品質和多樣化升級，擴大教育醫療、養老育幼、文化體育、旅游娛樂、健康家政等領域高端化、精致化和個性化產品服務供給，推進服務業標準化、品牌化建設，支撐城市高品質生活。支持公共服務跨界融合發展，促進內容、業態和模式創新。鼓勵發展夜間經濟，完善適應夜間經濟發展的出行體系，建設全時段運營城市。

創新公共服務提供方式。強化政府在基本公共服務供給保障中的主體地位，推動非基本公共服務提供主體多元化、提供方式多樣化。充分激發市場主體活力，支持專業化、個性化、品質化公共產品和服務發展，鼓勵社會力量通過公建民營、政府購買服務、政府和社會資本合作等方式參與公共服務供給。在育幼、養老等供需矛盾突出的服務領域，支持社會力量擴大普惠性服務供給。建立健全公辦與非公辦公共服務機構合作機制，深化公共服務領域事業單位改革，營造支持公共服務多元化供給的良好市場環境，滿足人民群眾多樣化、多層次的公共服務需求。

（五）建設國際消費中心城市

提升消費供給水平。培育差異化、領先型消費優勢，推出一批滿足個性化、多元化消費需求的產品，加大國際性、品質化、中高端消費品有效供給，強化對都市圈消費的輻射和引領能力。加快跨境電子商務發展，進一步擴大品質商品進口。引導企業加強品牌戰略管理，建立和完善品牌服務體系，提升品牌文化內涵，為優勢產品貼上“南京”標簽。支持“南京老字號”創新經營，加快研發、設計、生產、品牌營銷和售后服務各環節的模式創新，鼓勵發展新國潮、新國貨。創新優化消費產品和服務標準，推進制定具有南京特色的各項標準、規范和流程。

培育促進新型消費。鼓勵發展流量經濟、體驗經濟、夜間經濟、時尚經濟、首店經濟等新型消費模式。大力推進數字消費，提升線上線下聯動消費水平，支持布局遠程辦公、在線教育、遠程醫療、在線娛樂等線上消費，引導商業企業實施數字化轉型。提升體驗式、服務式、互動式消費比重，促進消費者體驗、個性化設計等產業和產品發展。打響“夜之金陵”品牌，培育一批夜間經濟集聚區，培育商旅文體多元融合的特色夜間消費地標，鼓勵有條件的文化設施、景區實施夜間開放或延長開放時間。

營造優質消費環境。構筑多層次、融合化發展的消費環境，促進傳統商圈提檔升級，培育建設新興商圈。提升消費環境國際化、高端化水平，打造新街口、江北、河西、城南4個一級商業中心，建設夫子廟、老門東、長江路等一批特色商業街區和城市商業地標。以便民利民為導向推進社區商業設施建設。建設消費領域信用體系，推行誠信經營消費，健全線上線下一體化監管機制，強化消費者權益保護，暢通消費者維權通道。強化支持擴大消費的產業政策導向，有效破除制約優質消費產品和服務發展的體制障礙。改善城鄉消費物流基礎設施條件，促進消費新業態向農村市場拓展。

五、堅持現代化追求，建設面向未來的新型城市

全面轉變城市發展方式，堅持走內涵式、集約型、綠色化的高質量發展道路，實施幸福宜居品質提升行動，不斷提高城市發展的創新開放、智慧宜居、綠色低碳、安全韌性水平，打造面向未來的新型城市。

（一）堅持創新驅動發展

提升科技創新能力。推進綜合性國家科學中心建設，不斷提升南京創新首位度。實施基礎研究領航支撐計劃和關鍵核心技術攻堅計劃，加快形成一批重大原創科技成果。充分發揮南京科教資源優勢，積極開展重大科技基礎和應用基礎研究，提升創新名城建設的源頭創新供給能力。聚焦重點產業集群、產業鏈安全和民生保障，加快構建市場經濟條件下關鍵核心技術攻關的新型機制，制定八大產業鏈關鍵技術攻關清單，到2025年，產業鏈關鍵核心技術產品自主化率達到90%以上。

提升創新載體發展能級。以市場化為導向深化高新園區改革創新，推進差異化、特色化發展，做大做強主導產業，優先布局相關重大產業項目，推動形成集聚效應和品牌優勢。鼓勵改造主城老校區、老廠區和傳統街區，加快建設城市硅巷，打造主城高密度創新綜合體。增強硅巷創新創業孵化功能，優化配置服務創新群體的公共交流空間，提升硅巷工作和生活環境質量。到2025年，全市硅巷建設面積達到300萬平方米。深化校地融合發展，依托在寧高校建設3~5個具有高水平學科基礎的大學創新港，形成“校區、園區、街區、社區”四區融合綜合體。

強化產業發展支撐。依托城市能級提升，突出高端服務引領，集聚拓展總部經濟，培育壯大數字經濟，打造戰略性新興產業和未來產業的創新引擎，增強產業鏈供應鏈組織能力。加快專業服務發展，建設具有競爭力的先進制造業和新興產業基地，筑牢實體經濟根基。發揮平臺企業和優勢項目作用，推動創新能力共享，促進數據資源對接，強化供應鏈協同，深化區域產業創新合作。突出沿滬寧產業創新帶示范引領，深入推進蘇南國家自主創新示范區建設，加強寧鎮、寧揚產業創新協作。推動城市產業發展、創新創造與功能布局融合互動，打造集成科技、商務、金融、文化等復合功能的創新街區，有序布局市場化、特色化、專業化眾創平臺。鼓勵特色小鎮、文旅綜合體等新型載體開展集成創新和特色創新，廣泛吸納中小微企業入駐，打造微型產業創新社區。引導創新創業載體和社區公共空間融合共生，同步提升創業濃度、文化溫度和便民程度。

（二）加快綠色低碳發展

持續改善生態環境質量。加強大氣污染聯防聯控聯治體系建設，強化多污染物協同控制，提高VOCs、移動源污染、城市面源污染治理水平，全面消除重污染天氣。強化工業、建筑、交通、餐飲等行業污染管控與治理。加強大氣污染執法和監測，以江北新材料科技園和周邊區域為試點，建設區域大氣環境監控預警體系。到2025年，空氣質量優良天數比例不低于80%。推進美麗河湖建設，全面落實“河長制”“湖長制”和“斷面長制”，加強長江干流、入江支流、城市河道和農村水體污染防治。開展土壤污染狀況詳查，建立全市土壤環境基礎數據庫和信息管理平臺。建立污染地塊名錄及其開發利用負面清單，加強污染源監管，防范建設項目新增土壤污染，有序開展建設用地污染地塊的治理與修復。強化農業面源污染防治，完善固體廢物綜合治理體系。完善環境風險差異化動態管控體系，開展飲用水水源地、重要生態功能區環境風險隱患排查。強化危險廢物環境安全全過程閉環管理，提升集中安全處置利用能力。提升突發環境事件風險防控和應急處置能力。

培育綠色生產生活方式。推進節水型城市建設，嚴格落實水資源有償使用制度和非居民用水超定額超計劃累進加價制度。到2025年，全市用水總量控制在45.82億立方米以內，單位地區生產總值用水量下降18%。堅持和完善能耗總量和強度“雙控”制度，加強高能耗項目管理，探索實施用能預算管理。強化建筑、交通、工業等領域的節能降耗，構建清潔低碳、安全高效智能的能源體系。到2025年，全市能源消耗總量和能耗強度下降幅度控制在省下達的目標范圍以內。深入推進企業循環式生產、園區循環化改造、產業循環共生耦合體系建設，創建一批綠色循環發展示范試點。構建綠色產業標準體系，打造綠色制造樣板。制定2030年前碳達峰行動方案，建設國家低碳先鋒城市，率先打造江北新區碳中和示范區和江心洲、南部新城零碳未來城。引導全社會自覺踐行節約適度、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費模式。開展綠色出行創建行動，實施公交換乘優惠，構建便捷的公共交通網絡體系，到2025年，全市綠色交通出行分擔率達到75%。提倡綠色居住和綠色辦公，推行綠色消費。

加強長江生態環境系統性保護修復。積極創建長江經濟帶發展綠色示范區，堅持聚焦問題根源、加強協同聯動、注重整體推進，全面優化沿江生產空間、生活空間、生態空間布局。統籌考慮水環境、水生態、水資源、水安全、水文化和岸線等多方面的有機聯系，改善長江生態環境和水域生態功能，加快建設長江“生態眼”環境監測系統。實行長江干流及洲島岸線生態修復和開發總量控制，統籌岸線使用和陸域功能，優化提升干流岸線功能的復合使用，更大力度實施防護林帶建設、濱江岸線復綠增綠工程。加強濱江特色風貌塑造，推進濱江風光帶建設，塑造美麗濱江天際線。發揮典型示范以點帶面作用，“一江兩岸”地區高標準建設“南京外灘、城市客廳”。嚴格保護長江水源地和新濟洲、綠水灣等重要濕地，優化生態安全屏障。堅決貫徹長江“十年禁漁”部署，提高長江南京段水生生物多樣性。健全長江水災害監測預警、災害防治、應急救援和水域聯合執法體系，推進河道綜合治理和堤岸加固，建設安瀾長江。

（三）提高幸福宜居品質

優化城市基礎設施配置。加快建設城際軌道交通，打造“一小時”通勤圈。加密城市規劃交通線網，探索發展中低運量快速有軌公共交通系統，到2025年，軌道交通運營里程達到560公里。加強常規公共交通與軌道接駁功能，提供多樣化的“最后一公里”接駁方式，創新建立線上定制公交、點對點通勤公交等公交服務供給方式。有效增加停車服務供給，進一步緩解主城停車難問題。完善過江通道建設，優化城市內部路網，推進新城新區骨架路網建設。滾動實施打通區域待貫通路段專項行動，強化交通擁堵治理，改善道路慢行環境。全面推進排水、供電、供熱、燃氣、通信等地下管線建設改造，優先在新城新區、各類園區和成片開發區域推行地下綜合管廊模式。

有序推進城市更新。適應城市居民對優美環境、健康生活、文化休閑等方面的需求，加快推進功能設施陳舊老化、人居環境較差、人文生態保護不足、安全風險隱患較多的老城區更新改造，復興老舊空間，提升功能品質，釋放發展活力。突出系統規劃設計，注重連片改造提升，強化存量資源整合，加強負面清單管理，防止盲目大拆大建，形成和諧整體風貌。積極推進危舊房、棚戶區等居住類地段更新，實施“宜居住區”工程，加快既有住宅增設電梯、適老化改造、物業管理水平提升等工作，完善老舊社區市政配套、環境衛生、公共服務等設施體系，提高住宅小區綜合治理水平，推動一批老城公共空間“微更新”，鼓勵有條件地區打造多場景復合的“未來社區”。完善城市更新工作機制，設立城市更新推進機構，鼓勵政府、居民、社會多方力量參與改造。

提高城市住房保障水平。堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，基本建立多主體供應、多渠道保障、租購并舉的住房制度，促進房地產市場平穩健康發展。深化住房租賃試點建設，探索支持利用集體建設用地按照規劃建設租賃住房，完善長租房政策，擴大保障性租賃住房供給。有效增加保障性住房供給，鼓勵和引導市場主體參與人才住房、保障性住房建設運營，重點解決好新市民、青年人特別是從事基本公共服務人員等群體住房困難問題。到2025年，城鎮常住人口保障性住房覆蓋率不低于28%。合理規劃設計城市住區，加強與城市功能板塊協同聯動，促進居民便捷出行和便利生活。堅持住房建設質量導向，實施建筑裝修一體化、住宅部品標準化、運行維護智能化的成品住房開發模式。

（四）彰顯城市特色魅力

開展公園城市建設。加快構建以自然保護區為主體，風景名勝區、森林公園、地質公園、濕地公園為基礎的自然保護地體系，穩固“一帶兩片、兩環六楔”的市域生態骨架。持續開展市域生態修復和環境污染治理，推進礦山宕口整治復綠，深入開展河道、湖泊等城市水生態環境整治修復。推動“紫金山—玄武湖”城市中心公園建設，實施幕府山、牛首山、棲霞山等景區品質提升工程，高水平打造湯山、青龍山等一批郊野公園，結合江蘇省“公園＋”行動，植入多元化功能。持續推動老城添綠、新區建綠，優化城市公園綠地布局，密織城市綠道網絡，精心打造一批口袋公園、社區公園等小微公共活動空間。完善兒童娛樂空間和兒童活動設施，積極創建兒童友好公園。到2025年，城市建成區綠化覆蓋率達到45.2%，公園綠地半徑覆蓋率達93.5%。

加強優質文化服務供給。開展文化惠民“百千萬”工程，鼓勵和支持文化館、圖書館、博物館、美術館、方志館等公益性文化設施向社會免費開放，基本形成覆蓋城鄉的全民閱讀推廣服務體系。深化“博物館之城”創建，推進中國第二歷史檔案館新館、城墻博物館、南京大運河文化博物館、南京市博物館新館等重大工程建設。建設南京少兒圖書館等重大文化設施和城市音樂廳、跑道公園等標志性公共文化空間，加快布局“梧桐語”城市文化客廳，打造特色文化記憶標識。創新公共文化產品和服務供給方式，發展“數字＋”“網絡＋”公共文化服務，推動公共文化數字資源覆蓋各類終端用戶。統籌全域文旅資源，形成一批具有代表性的南京文化旅游重點項目，深化建設國家文化和旅游消費示范城市。

彰顯城市特色文化魅力。充分利用南京城市資源稟賦和獨特品牌，擦亮“世界歷史文化名城”“世界文學之都”“國際和平城市”和“世界體育名城”四張名片，大力彰顯城市特色文化魅力。統籌保護和利用歷史文化資源，實施“文化彰顯”工程，按照城市整體格局風貌、歷史地段、古鎮古村、文物古跡和非物質文化遺產五個層次，串聯整合六朝文化、明清文化、民國文化、紅色文化等寶貴資源，塑造歷史文化與現代文明交相輝映的都市風范。整合開發城市文學資源，打造氛圍濃厚的“書香南京”，以文學為紐帶提升城市國際知名度。注重和平文化物質遺存的保護和標識，深入開展和平價值傳播，持續拓展國際和平城市影響力。充分發揮奧運城市的品牌效應，引進高水平國際賽事，舉辦體育文化交流活動，提升南京體育國際影響力。推動體教融合發展，建設培育一批體育特色示范學校和高水平職業體育俱樂部。

（五）提升安全韌性水平

夯實城市安全基礎。科學規劃和建設城市生命線工程，確保城市水、電、氣、熱、交通等基礎設施供給安全可靠，提高城市基礎設施安全配置標準、建設質量和管理水平，積極推廣城市安全科技創新應用，適度超前加強生命線工程的抗險設計與智慧管控。加快推進重點區域地下綜合管廊建設，加強城市消防安全、防洪排澇、供水排水等基礎設施建設。推進江心洲生態科技島和丁家莊保障房海綿試點項目建設，加強紫東核心區、江北新區核心區、紅花—機場片區、下關濱江商務區、雨花臺區足球小鎮片區、棲霞山片區、六合龍袍新城、溧水高鐵新城片區、高淳高職園片區等區域海綿城市建設，提升城市內澇治理能力和水平。到2025年，新建項目海綿城市建設達標率達到100%，基本實現城市建成區40%以上的面積達到海綿城市建設要求。

健全風險防控機制。樹牢安全發展理念，全面提升城市本質安全水平。科學制定城市安全相關規劃，全面梳理城市安全風險清單。持續實施安全生產專項整治行動，加強各類生產經營單位全員、全過程、全方位安全管理。加強地方金融監管與金融風險監測預警，推進與重點關聯領域的協同監管，筑牢金融安全防線。實施食品安全攻堅行動，強化全鏈條監管整治，建設國家食品安全示范城市。建立健全生物安全風險防控體系，定期開展生物安全風險評估，強化生物安全資源監管，提高檢測預警和防御能力，從源頭檢測和遏制生物威脅。完善網絡安全監測預警、態勢感知、信息通報、應急響應工作體系，著力提升關鍵信息基礎設施防護能力。完善社會治安防控體系，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，構建源頭防控、排查梳理、糾紛化解、應急處置的社會矛盾綜合治理機制。

保障公共衛生安全。完善突發公共衛生事件監測預警處置機制，加強公共衛生和醫療機構協同，形成平戰結合的重大疫情救治能力和保障體系。加快推進市公共衛生醫療中心擴建工程、市疾控中心改擴建工程，分級分層分流建立城市傳染病救治網絡，提升艾滋病、血吸蟲病、結核病等各類傳染病的預防、控制、處置和救治能力。加快建設三級病原微生物實驗室。加強疾控人才隊伍建設，縮小城鄉公共衛生服務差距。建立突發公共衛生事件應急資源儲備和采購供應機制，提高應急資源的配置效率。整治城市環境衛生死角，補齊公共衛生短板。深入開展公共衛生知識宣傳教育。

提升應急管理能力。加強預案動態調整機制，健全橫向到邊、縱向到底的應急預案體系。完善國防動員體制機制，穩步提升人防綜合防護體系建設。提升全民安全素質和應急意識，構建突發事件應急救援聯動機制。統籌規劃建設儲備基礎設施，統一高效調配糧食、能源、醫療器械等重要戰略物資，積極調動民間儲備能力。全面提升氣象、水文、地質、地震等多災種和災害鏈綜合監測、風險識別、預警預報、精準治理水平，增強重點領域和場所的安全保障能力。加強應急避難場所建設，打造專業化與社會化相結合的應急救災和消防救援隊伍，推進防災減災知識宣傳和普及教育，積極創建全國綜合減災示范社區。

（六）擴大開放交往功能

高質量開展國際經濟貿易。持續拓展國際經貿往來，積極承接國家和省級國際經貿交流活動，充分開拓國際市場。充分發揮中國（江蘇）自由貿易試驗區南京片區牽引集成作用，布局建設聯動創新發展區。加快建立與國際通行規則相銜接的開放制度體系，推進商品和要素開放向規則和制度開放轉變。推動西壩港向多功能、綜合型現代物流貿易服務聚集區轉型升級，完善口岸開放體系，大力發展臨港產業。推動國家級、省級經開區爭先進位，鼓勵經開區參與境外經貿合作和產能合作示范區建設，支持符合條件的經開區創建國家外貿轉型升級基地和進口貿易促進創新示范區。建設中國（南京）跨境電子商務綜合試驗區，培育跨境電商產業園，推動南京綜合保稅區、南京空港保稅物流中心（B型）開展跨境電商網購保稅進口業務。

深化國際交流合作。以建設國際交往中心城市為目標，完善宜居、宜創、宜業、宜游功能，塑造包容開放的人文精神，著力構建各類資源要素的集聚點和交匯地。全面擴大國際交流與國際服務，積極引入外國商務代表處和國際組織機構。更高層次、更寬領域、更大范圍深化與日韓、東盟、歐盟等國家和地區的合作，穩固與美國的合作關系，深化促進產業合作、技術和人才交流。持續推進與重點友城的合作，高品質建設國際友誼公園和友城展覽館。繼續深化與港澳的務實合作。持續深化寧臺在科技創新、產業合作、人才培養、文化旅游、民生建設等領域的交流交往。加快接軌國際人才評價機制，推動重點領域國際標準和國際職業資格互認，提高國際人才綜合服務水平，創建高水平國際社區。

六、提升城市治理水平，探索超大城市現代化治理新路徑

堅持人民城市人民建、人民城市為人民，立足城市發展目標定位，進一步完善規劃體系，強化規劃編制、審批、實施、監督各個環節，推動全民共商共建共治共享，全面提升城市治理能力，構建適應超大城市的現代治理體系。

（一）強化規劃引領作用

尊重城市發展規律，優化發展理念，找準優勢特色，樹立系統思維，加強中長期謀劃和制度設計，著力建設具有全球影響力的創新名城和美麗古都。強化規劃戰略引領作用，立足發展基礎和資源環境本底條件，科學預判人口規模、密度和流動趨勢，合理確定城市目標定位、規模體量、產業結構和功能板塊，前瞻布局未來生產生活生態空間。以發展規劃為統領、國土空間規劃為基礎、專項規劃和區域規劃為支撐，形成定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的規劃體系。強化規劃實施監督檢查，依法嚴肅查處各類違反規劃的行為，嚴格規劃修編調整程序，維護規劃權威性。

（二）加強城市空間治理

推動城市布局向均衡協同轉變。以精明增長和緊湊城市理念為指導，系統規劃生產生活生態空間。適應老城、中心城區、新城等不同城鎮空間需求，引導人口和功能設施合理布局。產業園區加快布局建設服務功能載體，打造更多的鄰里單元，促進產城融合。加強彈性適應，建立健全空間重塑和留白制度，為城市長遠發展預留空間。

推動城市開發向增存并重轉變。推進中心城區低效用地再開發，充分運用市場機制促進存量土地擴容增效，鼓勵土地混合使用開發。優化土地利用結構，全面推行計劃指標分配與批而未供和閑置土地處置相掛鉤，實行獎懲制度。建立健全城市地下空間開發利用協調機制，合理利用屋頂空間，推動地上地下空間分層、立體開發。

促進城市用地向集約高效轉變。堅持底線約束、內涵發展，合理確定城市總體開發強度。優化建設用地計劃指標管理，堅持土地要素跟著項目走，推動建設用地資源向重點項目傾斜。加強計劃動態管理和批后實施監管。積極推廣節地型、緊湊型高效開發模式，探索與土地產出強度相掛鉤的激勵政策。探索建立建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制。

（三）促進城市高效運營

加快建設智慧政府。創新數字政務服務品牌，推動政務服務資源有效匯聚、充分共享。完善全市一體化政務服務平臺基礎設施，推動新一代政務云建設，優化電子政務外網，提升政務服務應用支撐保障體系，推進“一網通辦”功能實現。建設“寧企通”企業服務系統，推進更多惠企事項可移動端辦理，實現企業服務精準化。推進12345政務服務熱線智能化改造，加快城市服務應用的整合接入。推動“城市之眼”物聯綜合感知系統建設，構建匯集城市全景數據的“數據中臺”，提升城市數字化治理能力。構建權威高效的政務數據共享服務體系，建設政務數據資源中心和政務數據供需對接系統，提升數據共享效率。

大力推動智慧民生建設。深化數字技術在教育、文化、社保、體育、養老、住房等社會民生和公共服務領域的應用，提升民生服務智能、便捷和高效水平。建設CIM城市數字底座，實施城市基礎設施數字化改造，初步形成自主智能的城市數字化運行體系。建設完善“我的南京”城市智能門戶，進一步拓展“我的南京”APP在社會保障、民政服務、社區服務以及中小企業服務等領域的服務應用。加強數據和網絡空間安全治理，強化網絡個人隱私信息保護。

創新城市經營模式。建立與城市建設運營周期匹配的財務平衡體制機制。充分挖掘城市自然資源、社會資源和文化資源，依托盤活低效閑置用地和不動產、公私合作建設基礎設施和公用事業項目、推行無形資產商業化運作等方式，實現城市投入與產出的合理平衡。培育引進市政公用設施專業化投資運營團隊和城市綜合開發運營商，探索高效、經濟、適用的一站式全程服務和一攬子解決方案，實現城市資源價值再造。廣泛吸納戰略規劃、現代金融、科技創新、社會建設等領域高素質管理人才。

（四）提升社會治理水平

加快建設社會治理共同體。堅持黨委領導、黨建引領，完善集約高效的政府負責體制和治理體制，依法引導規范社會事務和社會生活。發揮人民群眾主體作用，鼓勵通過各種方式參與社會治理。積極培育公益性、服務性、互助性社會組織，支持行業協會商會類社會組織發展，建立健全人民團體、社會組織參與社會事務、維護公共利益、救助困難群眾的制度體系。依法保障群眾知情權、參與權、表達權和監督權，暢通規范新社會階層人士、社會工作者和志愿者等參與社會治理的渠道。

健全“大數據＋網格化＋鐵腳板”治理機制。完善“大數據”賦能服務體系，推動5G、大數據、區塊鏈等前沿科技與社會治理深度融合，實現社會治理數據“一中心”匯聚、“一平臺”共享、“集成化”應用。完善“網格化”聯動共治體系，推動“網格＋警格”“網格＋應急格”等多網合一，形成“閉環式”處置流程。科學實施智能安防小區建設，實現安防數據與治理數據深度融合、高效應用。完善“鐵腳板”力量組織體系，推進南京網格學院、南京市域社會治理現代化研究院建設，深入落實“政法網格員”等制度，健全聯系服務群眾機制，暢通群眾訴求渠道。

強化社區的自主治理能力。加快推進全國市域社會治理現代化試點城市建設，健全城鄉社區治理和服務機制，加快推動治理資源下沉到社區。深化“三社聯動”，構建公共服務圈、群眾自治圈、社會共治圈，開展全國社區治理和服務創新試驗區建設。推動社區綜合服務設施現代化，探索建立分級分類評估機制。培育壯大社區專業人才和社區工作者隊伍，加強社區工作者職業化建設，強化社區治理服務的基礎支撐。

深入推進鄉村善治工程。堅持自治、法治、德治相結合，加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化，積極開展鄉村治理體系示范村鎮建設。扎實推進農村基層黨組織“標準化＋規范化”建設，實現農村社區網格化治理全覆蓋。強化鄉村干部隊伍建設，提升基層干部隊伍履責能力。健全村民自治機制，完善事關村（居）民切身利益的議事協商機制。吸納返鄉大學生、退伍軍人等優秀人才到基層一線任職，引導社會組織、社會工作者、志愿者以及社會精英、現代鄉賢等參與鄉村服務管理。

七、加快城鄉要素雙向流動，促進城鄉深度融合發展

進一步健全城鄉融合發展體制機制，加快城鄉要素合理有序自由流動，促進城鄉公共服務均等化、城鄉產業發展協同化、城鄉居民收入均衡化，全面縮小城鄉發展差距，實現城鄉居民共同富裕。全力建設溧水、高淳國家城鄉融合發展試驗區，積極探索改革，為全省全國提供示范經驗。

（一）加快城鄉要素合理有序自由流動

深入推進農村土地制度改革。保持農村土地承包關系穩定并長久不變，落實第二輪土地承包到期后再延長三十年政策。完善農村承包地“三權分置”制度，在依法保護集體所有權和農戶承包權前提下，平等保護并進一步放活土地經營權。規范土地流轉，允許土地經營權入股從事農業產業化經營，建立土地規模經營風險防控機制。完成農村集體建設用地使用權確權登記頒證，依法依規開展農村集體經營性建設用地直接入市，推動農村集體經營性建設用地在入市機制、價格形成機制和土地增值收益分配機制等方面實現突破。加強農村宅基地管理，積極探索落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權、適度放活宅基地和農民房屋使用權的具體路徑和辦法，探索開展閑置宅基地復墾試點。在符合規劃、用途管制和尊重農民意愿前提下，探索優化村莊用地布局，盤活利用農村零星分散建設用地。完善農村土地征收制度，維護被征地農民合法權益。

多渠道加大財政金融支持力度。嚴格落實國家政策要求，到2025年，土地出讓收益用于農業農村比例達到50%以上。推動在省下達的政府債務限額內，申請發行地方政府債券用于符合條件的城鄉融合公益性資本支出項目建設。強化中小金融機構支農主力軍作用，推動農村中小銀行機構將新增可貸資金主要用于服務當地發展。推廣農村土地承包經營權抵押貸款業務，推動集體經營性建設用地使用權、集體資產股份等依法合規予以抵押。推動實現已入市集體土地與國有土地在資本市場同地同權。穩妥開展林權抵押貸款，探索開展圈舍和活體畜禽抵押、養殖廠抵押貸款和訂單融資。完善落實農業融資擔保支持政策，鼓勵融資擔保機構積極開展涉農擔保業務。探索農業保險保單質押貸款、農戶信用保證保險貸款等銀保產品，推廣“政銀保”合作融資模式。加快完善農業保險制度，推進農業保險擴面、增品、提標，支持保險機構開發地方特色險種。健全農村金融風險監測、預警和防范機制。

促進工商資本有序下鄉。推動為城市工商資本下鄉開通“綠色通道”，支持引導工商資本投資適合產業化規模化集約化經營的農業領域。探索社會力量進入鄉村生活性服務業的方式。鼓勵通過市場化方式設立城鄉融合發展基金，爭取培育一批國家城鄉融合典型項目。支持龍頭企業加強與開發性和政策性金融機構合作，推動城鄉融合發展重大項目落地。支持搭建利用市場化資金的城中村改造合作平臺。探索建立工商資本下鄉“負面清單”制度、工商資本租賃農地監管和風險防范機制。

推動科技成果入鄉轉化。實施科教興農行動，推動農業重大技術協同創新，構建現代農業產業技術體系。整合南京農業科教資源，以國家農業高新技術產業示范區和國家現代農業產業科技創新示范園“一區一園”為重點，加快構建南京農業科技創新體系，建成具有國際影響力的現代農業科技創新高地。發揮好“星創天地”孵化培育功能和農村科技服務平臺作用。

鼓勵和引導城市各類人才入鄉。加強基層黨建工作，完善“村第一書記”等政策，支持赴村掛職干部推進鄉村振興。深入實施鄉土人才“三帶”行動計劃和市中青年拔尖人才項目，最大限度把鄉土人才資源轉化成鄉村發展新優勢。實施高校畢業生基層成長計劃，引導高校畢業生和教科文衛等人才資源向農村流動。實施“定制村干”培育工程，依托涉農院校開展訂單式農村基層管理人才培養。推動職稱評定、工資待遇等政策向基層一線傾斜，培養更多有文化、懂技術、善經營、會管理的高素質鄉土人才。鼓勵農村集體經濟組織創新人才加入機制，探索符合條件的返鄉就業創業人員在原籍地或就業創業地落戶政策，培養留得住、扎下根的鄉村人才隊伍。

推動生態產品保護性開發與價值實現。完善與耕地地力提升和責任落實相掛鉤的保護機制。探索開展生態產品價值核算，鼓勵建立生態產品價值實現機制。完善排污權交易市場機制，重點培育和發展市場主導的二級交易市場。按照國家部署，穩步推進自然資源資產產權制度改革。探索研究自然資源價格形成機制，逐步建立自然資源政府公示價格體系。逐步在全市涉農板塊推廣“綠色銀行”建設行動，實現經濟效益、生態效益、景觀效益的有機統一。

（二）推進城鄉公共資源均衡配置

推進城鄉基礎設施一體化運行。合理區分公益性和經濟性屬性，完善鄉村基礎設施分級分類投入建設機制，支持有條件的地區將城鄉基礎設施項目整體打包、一體化開發建設。加強城鄉道路聯通，推進道路客運一體化建設，到2025年，鎮村（行政村）公交開通率100%。加快形成高效可達的鄉村物流配送和便利經濟的設施體系。全面加強數字鄉村建設，推動新型數字基礎設施向鄉村延伸，提升鄉村自然資源管理、住房、公共服務、社區治理等方面的數字化水平。統籌規劃城鄉污染物收運處置體系，因地制宜推進農村改廁、生活垃圾分類處理和污水治理。到2025年，城鎮生活污水達標處理率提高到98%、農村生活垃圾分類集中處理率提高到90%。健全城鄉基礎設施“市區鎮村”四級統一管護運行機制，推動城鄉道路、河湖治理工程等公益性設施管護和運行投入納入財政預算。

促進城鄉基本公共服務均衡共享。推動城鄉教育資源均衡配置和教育機會平等。完善結對幫扶體系，開設城鄉結對網上“互動課堂”，鼓勵城鄉學校開展“校際結對”或“集團化辦學”。建好鄉村小規模學校，優先保障留守兒童需求。落實義務教育教師“區管校聘”，做好鄉村教師專項獎勵。建立以區為主、市域調劑、動態調整的編制管理機制，開展公辦幼兒園人員編制備案制管理試點。實施健康鄉村行動，加大對鄉村公共衛生服務體系的投入和政策保障力度。全面建立分級診療制度，推動基本醫療保險支付政策向基層傾斜。加快推進農村區域性醫療衛生中心、緊密型醫共體建設，因地制宜建立完善全民健身服務體系，健全突發公共衛生事件城鄉聯防聯控機制和應急管理體系。完善公共文化服務體系，推動文化資源向基層和農村傾斜。提高社區綜合公共文化服務設施的供給水平和綜合使用率，加快農家書屋建設。

（三）促進城鄉產業協同發展

推動農村一二三產融合發展。堅持把保障糧食和重要副食品有效供給作為首要任務，統籌耕地數量保護和質量提升。引入現代產業發展理念和組織方式，以制度、人才、技術和產業模式創新為動力，構建農村產業融合發展新體系。實施農產品加工提升行動，加快農產品就地加工轉化增值，統籌推進初加工、精深加工、綜合利用加工和主食加工協調發展。完善農產品流通體系，建設眾彩智能冷鏈倉儲分揀中心和全市冷鏈食品集中監管倉。探索美麗鄉村的特色化差異化發展方式，扎實推進特色田園鄉村建設。實施休閑農業和鄉村旅游精品工程，加快農業與文化、教育、康養、旅游等產業深度融合，發展高科技農業、創意休閑農業、健康養老服務業等新業態，加快農村電子商務發展，健全農村電商服務體系。

建設城鄉產業協同發展平臺。發揮溧水國家農業高新技術產業示范區、浦口國家現代農業產業科技創新示范園等輻射帶動作用，推進各類現代農業產業園區提檔升級。完善小城鎮聯結城鄉的功能，高質量建設一批特色小鎮、重點中心鎮，提升產業和公共服務承載功能。探索“園區聯動鎮村發展”模式，支持村集體經濟組織分享園區發展紅利。

（四）扎實推進城鄉居民共同富裕

提高農民工資性和轉移性收入。加快建立城鄉一體化的人力資源市場，完善城鄉均等的公共就業創業服務體系，實現城鄉居民同工同酬同待遇。將工匠精神培育融入基礎教育，鼓勵企業聯合職業學校、高等學校共同組建職業教育集團。實施新生代農民工職業技能培訓、高素質農民培訓工程。健全農民補貼實施管理制度，探索建立普惠性農民補貼長效機制。

提高農民經營性收入。加快建立農產品優質優價正向激勵機制，支持發展綠色、有機和地理標志農產品。完善農業企業與農戶利益聯結機制，引導農戶自愿以土地經營權等入股企業、共建產業化聯合體。實施新型農業經營主體培育工程，發展壯大家庭農場、農民專業合作社、農業綜合服務商和基層供銷社。推進農業區域性綜合服務平臺建設，提高農民增產增收能力。

提高農民財產性收入。鼓勵在法律和政策范圍內探索盤活利用閑置宅基地和農房，增加農民財產性收入。支持發展農村集體經濟，鞏固農村集體資產清產核資成果，深化經營性資產股份合作制改革。穩步推進村級集體經濟組織與村民委員會分賬管理改革，維護集體經濟組織及其成員的合法權益。完善農民對集體資產股份的占有、收益、有償退出及擔保、繼承等權能。

（五）建設國家城鄉融合發展試驗區

堅持試點先行、重點突破，構建創新激勵、授權賦能、包容審慎的保障體系，大力支持溧水、高淳兩區建設國家城鄉融合發展試驗區，圍繞建立集體經營性建設用地入市機制、科技成果入鄉轉化機制、城鄉產業協同平臺、生態產品價值實現機制和農民持續增收機制等試驗任務，強化制度集成改革，率先建立起城鄉融合發展體制機制和政策體系，推進兩區高質量發展，為全省全國提供可復制可推廣的典型經驗。鼓勵溧水、高淳國家城鄉融合發展試驗區兼顧改革基礎和發展亟需，有針對性地在完善農村產權抵押擔保權能、建立進城落戶農民依法自愿有償轉讓退出農村權益制度、建立城鄉基礎設施一體化發展體制機制、建立城鄉基本公共服務均等化發展體制機制等方面開展積極探索，放大改革疊加效應，創造城鄉融合發展新的更大優勢。

八、建立健全體制機制，提高新型城鎮化發展質量

堅持目標導向、問題導向和結果導向，加強改革整體設計、系統集成與重點突破，全力破除城鎮化提質增效的體制機制障礙，積極探索符合時代要求和發展趨勢的城鎮化制度體系，為城鎮化高質量發展夯實制度支撐。

（一）創新人口管理服務制度

實施積極的人口政策。推進經濟社會政策與人口政策有效銜接，促進人口規模適度增長、結構持續優化。健全完善“人地錢”掛鉤機制，對吸納農業轉移人口進城落戶人數較多的地區加大支持力度，適度增加吸納非戶籍人口落戶數量較多地區的年度建設用地供給總量，規范開展城鄉建設用地增減掛鉤指標交易。探索建立教師、醫生等公共服務領域編制定額與人口流動掛鉤調整機制，增加人口流入地區編制定額。系統制定各類人才落戶激勵政策，降低人才落戶門檻，發揮好各級各類產業載體吸納人口就業、提供成長機會的主陣地作用，構建有利于一線創新創業人才和技能人才穩定落戶的專項政策措施和特色服務體系。

完善人口服務管理制度。以“一老一小”為重點，建立健全覆蓋全生命周期的人口服務體系。進一步消除城鄉區域間戶籍壁壘，促進人口有序流動、合理分布與社會融合。建立健全社區為基礎的人口服務管理制度，建強網格員隊伍，促進傳統服務方式與智能化服務創新高效協同。推動公共資源按常住人口規模配置。推行以家庭遷移為導向的市民化政策設計，完善家庭為單位的稅收、撫育贍養、教育住房、生活保障等政策。加強和完善人口統計調查制度，構建人口綜合信息系統，實施人口動態監測，逐步建立常住人口常態化統計發布機制。

（二）深化土地管理制度改革

健全城鄉統一的建設用地市場，探索土地使用彈性年期、差別化土地供應、土地資源資產資本一體化運作等土地供應方式。強化空間發展統籌協調，建立與生產力布局相適應的建設用地指標分配機制，優先保障重點地區和重大項目用地需求。有序擴大城市混合產業用地、公益類和民生類設施用地供應保障，嚴禁侵占挪用居住生活配套設施用地。推動城市土地復合開發利用，建立用途合理轉化機制。完善城市更新、土地整備等土地二次開發利用機制，促進土地資產合理配置和高效利用。健全土地監察制度和責任追究制度，控停違法建筑，加快推進歷史遺留違法建筑處置，堅決遏制新增違法建設。

（三）健全城鎮化建設資金保障機制

加快投融資體制改革。優化資金投入結構方式，建立健全多元持續、經濟適用的城鎮化建設資金保障機制。建立政府信用評級機制，健全政府投融資風險定價機制。健全政府債務管理制度，切實防范債務風險。

創新投融資方式。鼓勵開發性政策性和商業性金融機構加大中長期貸款投放規模和力度，提高信用貸款占比。發揮政府性融資擔保增信作用，強化“南京金服平臺”政策對接、融資服務和信用支撐功能，創新“信易貸”產品和服務。推進國有企業資產證券化，加強與社保資金、保險資金的合作。拓寬公共產品供給渠道，鼓勵社會資本采取特許經營、股權投資、公建民營、民辦公助等方式參與各類公共服務和基礎設施項目建設，規范有序推進政府和社會資本合作（PPP）模式，依法依規開展基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）試點。建立健全公用事業統一監管體制，整合構筑統一的公共資源交易平臺。

（四）構建生態環境治理機制

健全多元環境治理體系。完善生態環境領域地方性法規，健全生態環境目標評價考核、績效考核和責任追究制度。加強企業環境治理責任制度建設，嚴格執行重點排污企業環境信息強制公開制度。開展產業園區生態環境政策集成改革試點，構建以排污許可證為核心的固定污染源監管制度體系。完善環境治理社會監督機制，深化公開透明的環境信用評價體系。

強化生態保護制度建設。推進“三線一單”成果實施應用，在區域開發建設、重大項目推進中，嚴守生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線，建立生態環境準入清單管控體系。深化資源稅、環境稅改革，落實生態環境保護稅收優惠政策，健全水權、排污權，探索用能權等交易市場機制，完善“政府補貼＋第三方治理＋稅收優惠”聯動機制。嚴格監督問責，跟蹤環境違法問題整改，加強生態環境司法力量建設，完善環境行政執法監督機制。鼓勵商業銀行開發專門的綠色金融產品。

推進區域生態共保聯治。推動南京都市圈共建“一帶三片”區域生態格局，強化生態空間協同保護和修復。合力嚴管生態保護紅線，共保共建自然保護地和跨界重要生態功能區。共同改善區域環境質量，推進空氣、水、土壤污染協同防控和聯動治理，共育綠色低碳發展方式。健全跨區域生態環境監管機制，完善陸海統籌、天地一體的生態環境監測網絡，促進監測數據集成共享。健全環境風險協同應對機制，建立風險源管控清單，對污染排放重點企業和地區開展環境風險評估，加快共建應急管理體系。探索建立跨區域生態補償和環境損害賠償機制。

（五）完善新型城市管理模式

優化城市行政資源配置。按照城市管理服務職能需求，進一步完善行政管理創新和行政成本降低的新型城市行政管理模式。推進城市及街道、鎮優化機構設置，加強扁平化管理，靈活人員編制配備。推進行政執法權限和資源配置力量向基層延伸和下沉，支持基層創造性開展工作。科學配備和動態調整人員編制，優先滿足服務群眾領域的用編需求。健全城市管理綜合執法機制，促進公開、公正和文明執法。推行街巷長制，強化公共空間治理。

完善行政區劃管理制度。圍繞服務國家和省重大戰略實施，完善城鎮規模結構，構建適應現代化治理要求的行政區劃管理制度。推進新區、開發區等功能區與行政區融合發展。

九、加強規劃實施保障，為新型城鎮化建設凝聚強大合力

（一）加強組織協調

全面貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，堅決貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，把黨的領導貫穿新型城鎮化發展各領域全過程。進一步完善全市推進新型城鎮化工作領導機制，統籌研究和制定相關政策，協調解決城鎮化發展中的重大問題，督促落實重大事項。各有關部門按照職能分工，研究制定具體實施方案。建立規劃實施的協調機制，壓實各級各部門責任，加大工作目標考核和督查力度，確保新型城鎮化各項工作落實到位。

（二）注重政策引導

完善統一規劃體系，本規劃要落實國民經濟和社會發展規劃的要求，其他相關專項規劃要加強與本規劃的銜接協調。加強部門間政策制定和實施的協調配合，推動人口、土地、財政、金融、產權、就業、社保、住房、生態環境、社會治理等方面的政策和改革舉措形成合力、落到實處。建立以城鎮化發展質量為導向的指標體系，重點設置城市國際化、創新能力、經濟發展、市民化質量、現代化治理水平等指標。

（三）實施監測評估

堅持政府自我評估和社會第三方評估相結合，完善規劃動態評估、跟蹤、預警機制，健全動態監測—中期評估—總結評估的全過程規劃評估體系，確保主要目標和重點任務順利實施。充分運用信息技術和大數據資源，提高規劃評估的客觀性、科學性和精準性。加強規劃執行監督，保障規劃嚴格落實。嚴格規劃動態調整和修訂機制。

（四）強化公眾參與

健全政府與企業、社會的溝通交流機制，拓寬社會各界廣泛參與新型城鎮化的渠道，動員、鼓勵、激發市場主體、社會力量和人民群眾積極參與和推進規劃實施，營造規劃實施的良好氛圍。發揮新聞媒體和網絡作用，創新和豐富宣傳形式，廣泛宣傳新型城鎮化發展的政策措施，及時總結和宣傳改革試驗中的經驗典型。加強城鎮化智庫建設，積極開展城鎮化國際交流合作。